基层乡村政权体制改革问题研究

2011-04-25 来源：人民网-《人民论坛》点击数：4229

　税费改革以来的乡镇机构改革

　　谁来为乡镇干部减压

　　乡镇干部的四种心态

　　现行乡政村治的治理模式是在改革开放以后建立起来的。因为传统制度路径依赖效应的影响，以及新旧两种制度的不相容性等因素，造成了体制改革的一系列困境。而政府的政策选择、政策顺序的合理安排，是突破体制改革困境，实现从集权压力型政府向民主合作型政府转变的可供选择的对策。

　　改革开放以后确立的乡政村治模式，对基层乡村社会的经济发展和秩序稳定发挥了重要作用。但是随着行政体制改革的持续深入、经济环境的巨大变迁，这种乡政村治的基层政权模式也发生了深刻危机。深化基层政权改革，变革乡村社会治理模式，成为基层政权建设的重要内容。

　　乡村治理模式面临的困境

　　如何完善基层政权治理模式,学术界提出了许多改革设想，在社会实践过程中也进行了许多尝试。通过对过去几年改革实践的分析，特别是对改革困境的分析，不仅可以矫正改革过程中出现的一些偏差，而且可以为改革提供新的理念和思路，为基层政权建设寻求新的突破点。具体而言,乡村治理模式在改革实践中面临的困境主要有三个方面。

　　目标选择的困境。国家(公共权力)的存在具有双重目标，一是政治支持最大化;二是降低交易费用，实现社会总产出的最大化。双重目标之间总是冲突的，国家在供给制度的时候首先会进行预期政治收益与政治成本的计算，并努力兼顾社会总产出最大化的目标，力图在政治收益与社会收益之间找到平衡点。①　　在乡村政权体制改革的目标选择方面，要实现从传统的压力型体制向民主合作体制转变。②即基层乡村政权体制建设要逐步实现民主化、法治化、效能化等基本目标。或者说在保障政治收益的前提下，实现社会收益的增加。但是，在体制改革具体目标选择上，类似的帕累托最优的选择并不存在。广泛的探索和争论是乡村政权体制改革必然面临的一种困境。如村治实践领域，目前基本是全面放开的策略。因此，在现实中出现了依法自治制、组合竞选制、赔偿协议制、支书(部)包办制、“一肩挑”制五种基本类型。③前面三类基本属于依法自治类型，后面两类属于包办代替或支部、村委领导权与管理权混淆不清的类型。乡镇体制改革方面，也出现多元化的目标选择争论。

　　概括而言，主要有五个方面：

　　一是关于乡镇政府去留的争论。部分学者主张取消乡镇政府。如徐勇建议实行“县政、乡派、村治”，撤销乡镇政府，把乡镇政府改革成为县级政府的派出机构;于建嵘、沈延生则建议将村民自治向上延伸，实行“乡镇自治”，撤销乡镇政府，“村自治组织直接对县”。李昌平、卢立、潘维等人则认为应该保留乡镇政府。

　　二是乡镇职能是强化还是弱化的争论。主张乡镇职能需要强化的认为，在市场经济条件下，基于规范市场、保护弱者、维护社会稳定等因素，乡镇政府的作用应当逐步增强。主张弱化的认为乡镇政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，应当实行消极行政。

　　三是乡镇规模是大还是小的争论。一些人基于交通、信息传输能力的提高，建议进一步推进乡镇撤并，扩大乡镇规模。另一些人从便民服务角度出发，建议乡镇规模不宜过大。

　　四是乡镇干部是否应当大幅度精减的争论。学者从不同的角度，得出不同的官民比例，由此提出应该产生对乡镇干部精简的争论。

　　五是乡镇干部选任机制上，是否应当加快推进乡镇长直选步伐的争论。虽然目前已经出现乡镇长直选的一些试点，但是对于在现阶段实行直选条件是否成熟，理论界存在许多争议。④实践方面，也出现了各种创新性的尝试，如“温岭模式”、乡镇长直选、撤销乡镇政协、撤并乡镇政府、“乡财县管”等等，各种试点性改革措施在各地逐渐展开，并取得了许多经验成果。但是改革实践也出现了许多新的矛盾，众所公认的改革模式还远没有形成。探索并确立改革的具体目标，依然是基层政权改革面临的首要困境。

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