基层乡村政权体制改革问题研究

2011-04-25 来源：人民网-《人民论坛》点击数：4233

　　路径选择的困境。中国体制改革走的是一种自下而上、从边缘到核心的渐进式路线。具体而言，中国基层乡村政权改革在纵向上是沿着村—乡镇—县—省的路线逐级展开，在横向上沿着经济与社会—行政体制—政治体制的路线展开，这符合中国政治领导人最初的设想，也基本符合乡村政权改革的实践进程。但是陷入严格的逐级扩展程序的渐进式改革同样容易产生困境。民政部基层政权和社区建设司司长詹成付引用了基层干部的比喻，指出实行村民自治就“相当于把螃蟹的腿砍了”，乡政府成了“无腿的螃蟹”，螃蟹没腿了怎么走?⑤但是如果螃蟹还保留着八条腿，那又意味着村民自治的原则、程序必然受到干扰，甚至名存实亡。同样，在“乡镇—县”关系上，在横向体制改革的路径选择上，同样存在这样一种困境。因此，如果我们严格遵循自下而上、自边缘到核心的渐进路线，那么乡村政权体制改革必然会受路径依赖效应的影响，从而受制于传统的体制和规则，无法实现改革的突破。

结果变异的困境。基层乡村政权体制改革的目标选择困境、路径选择困境，又必然会对改革的结果发生影响，导致改革的结果变异。具体而言，就是导致村民自治流于形式，乡镇体制改革难以展开。吴淼对湖南省H镇进行个案调查后指出：在H镇，已经形成了镇政府每月召开一次村主要干部会议和各主管干部会议的制度，如计生干部会议、治保主任会议，在特殊情况下随时都可以召开会议。这些会议的主要内容是镇政府向村里布置任务，并让村干部汇报前段时间布置的工作，由镇政府检查评比总结。村干部忙于完成镇政府布置的任务，以至于从职能和运作上看，很难发现村庄公共权力组织(更别说村委会)的群众自治性。虽然村委会换届选举时规定必须实行“海选”，但镇政府事实上仍在影响甚至控制着村委会干部的任选和去留，尤其在行政村“党政”主要干部(村支部书记和村主任)的任用上，镇政府的影响就更大。“村财乡管”或“村账乡管”也是乡镇控制村庄的一个主要手段。⑥河北、山西等省还进而推行了“双代管”(由乡镇政府经济管理部门统一代管村级财务，既代管资金又代管账目)和会计代理制(村会计由县里统一考试录用，在乡里统一办公，一个会计管3至5个村的账)。⑦在传统乡镇体制的束缚之下，村民自治被形式化了。除了正式制度束缚导致村民自治结果发生变异以外，传统的非正式制度的影响也使村民自治不能真正实现。如传统的乡绅精英，在当代社会主要表现为经济精英、文化精英对村民自治的影响。传统的宗族势力、黑社会势力等干扰村民自治的正常操作。此外，村民的积极性以及宗教文化习惯等因素，也对村民自治的结果发生影响。乡镇体制改革也同样面临这种困境，如乡镇长直选的试点实践中，因为县级党委所掌握的干部管理制度的约束，直选官员也不能发挥实质性的作用。⑧乡村政权改革的困境分析。　　乡村政权体制改革的实质，是要在传统的体制之内，依靠民间自发的力量和政府的推动，以制度替代的形式，进行一种制度变迁。这种制度变迁试图在不动摇传统体制的基础上，从最基层开始，创造一种民主政治的发展空间，即村民自治制度。通过这种制度的创建，形成一种制度创新的试点，再通过这种新生制度的正反馈效应，逐步向更高、更深的层次渗透，最终建立一个完整的、和谐的社会主义民主政治体系。但是在制度的路径替代过程中，因为路径依赖效应的存在，原来的制度也在发生一种自我强化并排斥新生制度的作用。正是因为路径依赖的影响，以及新生制度、政府政策选择的综合作用，导致乡村政权改革过程中诸多困境的产生。旧体制的路径依赖效应是产生政权体制改革困境的根本原因。路径依赖最初是指技术演变过程中的自我增强趋势和技术“锁定”效应。亚瑟(Arthur)通过对新制度的酬递增性质的研究，指出由于某种原因首先发展起来的技术通常可以凭借先占的优势地位，利用规模巨大促成的单位成本降低，普遍流行导致的学习效应提高，许多行为者采取相同技术产生的协调效应，在市场上越是流行就越促使人们产生相信它会进一步流行预期等等，实现自我增强的良性循环，从而在竞争中胜过自己的对手。甚至引起技术“锁定”，阻碍新生技术的产生和发展。诺斯借鉴了技术演变领域的路径依赖理论，对制度的变迁进行分析，形成制度变迁的路径依赖学说。指出制度变迁过程中同样存在着路径依赖现象。所以，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择” ⑨，由于路径依赖效应的存在，最初的制度选择就显得非常重要。沿着最初选择的路径，制度变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化;也有可能进入恶性循环状态，导致社会的无效率，甚至引发革命性的激烈制度变迁。

诺斯的路径依赖效应很好地解释了当前乡村政权体制改革面临的许多困境。贺雪峰在分析村民自治时所提的“制度侵权”说，很大程度上解释了原有体制路径依赖效应的影响。如村民自治开展过程中出现的制度供给短缺，抗衡外界干扰的刚性保障的制度缺乏等现象。因为乡镇行政机关可以使《村组法》形式化，造成《村组法》所规范的村民对村委会的制度决定权落空，因之产生的对抗、冲击和合作的政治秩序往往变得失控。⑩吴淼对湖南省H镇的实践观察，也说明了由于传统体制路径依赖现象的存在，新的制度没有生存和发展的空间，村民自治流于形式化。在乡镇体制改革试点上，同样存在这种现象，因为传统干部管理体制、财政体制的束缚，边缘性的乡镇体制改革很难有所突破。

新制度与旧制度的不相容性，是产生政权体制改革困境的重要原因。以路径替代方式实现制度变迁，是实现制度变革的重要途径。但是新产生的制度与旧制度之间必然会产生冲突。两种制度之间冲突的激烈程度与不相容程度密切相关。这种不相容性主要涉及三个方面：一是两种制度的特性;二是制度涉及的广度和深度;三是制度推行的时间。

两种制度的特性直接决定了两种制度之间不相容的程度。以中国的经济改革为例，计划经济和市场经济之间的制度冲突带有根本性。因此，在从计划经济向市场经济改革的过程中，先后出现了商品经济、有计划的市场经济等几个过渡性的制度演变阶段。正是通过这种制度的间接替代的方式，弱化了计划经济和市场经济之间的直接冲突。在基层乡村政权体制改革过程中，也面临新旧制度之间的这种冲突。村民自治和乡镇体制改革的深入展开，也意味着一种新的制度安排的产生，这种制度的核心是建立一种基层民主制度。新的基层民主型体制与传统的集权压力型体制在权力属性、责权归属上，都存在根本性的差异。新旧两种制度的这种特性差异，决定了两种制度之间冲突的不可避免性。

随着村民自治的广泛推行和乡镇体制改革试点的展开，新的制度在广度和深度上都对原有的体制构成了更普遍更深刻的冲击。而且随着时间的延续，新生制度获得了越来越多的社会认同，合法性基础日益巩固。或者说，在新的制度形成以后，它也在不断发生正反馈效应。在这种背景下，特别是当旧体制也是体系庞大，既得利益集团力量强大的情况下，新旧制度之间的冲突就会变得更为普遍、激烈，体制改革也很容易陷入困境。

政府的政策选择与困境的产生、困境的表现形式密切相关。奥菲(claus offe)、约翰逊(juliet Johnson)等人从路径偶然角度出发分析一个国家的制度变迁。他们认为，新的制度的形成主要取决于四个变量之间的相互作用：政策选择、制度遗产、国家能力、政策顺序。{11}诺斯的路径依赖理论认为制度遗产是决定制度变迁的决定性力量。但是路径偶然理论认为，制度遗产与国家能力、政策顺序三个因素，都属于影响制度变迁的一个干预力量，而政府的政策选择是影响制度变迁的自变量。特别是在传统制度发生中断(如苏联、东欧的和平演变)等情况下，政府的政策选择是新生制度形成的极其重要的因素。

在中国的制度变迁过程中，制度传统和社会环境都是客观的因素，而政府的政策选择属于主观因素。不同的政府决策，可以引起完全不同的社会反馈。在制度变迁过程中，在客观干预力量既定的前提下，政府决策是否适当就成为制度变迁是否成功的可以把握的力量。政府对改革目标、改革路径的选择，对社会秩序是否稳定、改革进程能否顺利推进，会产生非常重要的影响。具体到乡村基层政权改革，政府有多种路径选择，如撤并或保留乡镇政府、强化还是弱化相关的乡镇职能，等等。政府的这些政策选择，对乡村基层政权改革会遭遇什么样的困境，基层政权改革的目标能否实现等等，都将产生深远的影响。