基层乡村政权体制改革问题研究

2011-04-25 来源：人民网-《人民论坛》点击数：4232

乡村政权体制改革的对策选择

因为路径依赖的影响，以及新生制度与传统制度之间的广泛冲突、政府政策选择对新生制度的作用，现行的乡村政权体制改革虽然取得了一定的成就，但也面临众多的阻碍和困境。乡村政权体制改革要突破现在所面临的困境，实现由压力型体制向民主合作型体制的转变，最根本的是要弱化传统制度路径依赖效应的影响，为新生制度提供更大的生存和发展空间，减少新生制度在实践中发生异化的情况。具体而言，乡村政权体制改革可以尝试以下几种对策选择：

突破严格的自下而上的渐进改革路线，提高乡村体制改革试点的层级。如上所述，严格遵循自下而上的渐进改革路线，可能导致渐进改革陷入困境。村民自治在现有体制下发生结果变异的一个重要原因就是传统体制的路径依赖的影响。要弱化传统体制的路径依赖效应，给新生制度提供更大的发展空间，可以尝试提高乡镇体制改革试点的层级。一般而言，在现在的行政层级体制中，制度的创新空间与制度的层级是一种正相关的关系。即制度层级越高，制度的创新空间越大。社会上常常将村行政和乡镇行政工作形容为“上面千条线，底下一根针”，这形象地揭示出在村行政和乡镇行政层级，存在大量的制度约束，制度的创新空间很小。因此，在村、乡镇层级进行体制改革试点，其受到传统制度制约的力量很大，结果发生变异的可能性也大。现行村民自治与乡镇体制改革试点之所以发生大量的不正常现象，是由于传统制度路径依赖效应的影响，还是由于其他因素的干扰，在没有社会比较经验的基础上我们很难得出确切的结论。因此，可以尝试进行提高体制改革试点层级的办法，如在部分地区尝试从县级开始自上而下进行体制改革的试点。不管是中国古代的政治体制，还是现今的制度结构，县级政府都是一个具有相对独立性的政治实体。因此，在县级政府进行试点改革，虽然也可能发生前面几种困境，但制度创新空间相比而言大了许多，结果发生变异的可能性就相对较小。而且可以通过县级改革的推进，分析在弱化传统制度路径依赖效应的影响下，现行的村民自治与乡镇改革是否也会发生同样的结果变异现象，从而对基层政权改革有更为清晰的把握。

突破严格的从边缘到核心的体制改革路线，深化体制改革的内容。现行的基层政权改革，如乡镇体制改革试点，以及更高层次上的改革尝试，基本上都是属于边缘性的改革，即改革主要集中在政府的非核心部门、非核心职能，却很少触及制度安排、权力结构等层面。这种由边缘向核心过渡的体制改革，与严格的自下而上的改革面临同样的困境。即在核心体制没有作出变革之前，边缘性体制改革有可能发生变异，不仅不能取得应有的效果，甚至可能否定这种改革的尝试。如在四川的乡镇长直选试点中，虽然乡镇长由民选产生，但是相应的干部晋升机制、考核机制、提拔机制、流转机制以及直选岗位的开放程度等，都没有进行转变和调整。传统制度规则的广泛约束，导致直选产生的乡镇官员很难真正代表民意行事。直选官员许多时候变为传统体制的一种点缀，而不具有实质性的效果。类似的经济、社会体制改革，如政企关系问题、官员任用问题、监督问题、廉政建设问题等，都与这种改革路径的选择有直接或间接的关系。因此，在乡村政权体制改革过程中，尝试在一些乡镇或县级单位进行比较全面、深刻的体制性变革，也是减少现行体制改革困境的一种可以参考的路径模式。

重视政策选择和政策顺序的影响，鼓励乡村政权进行多元化的体制改革尝试。路径偶然理论是对路径依赖理论的一种修正和补充。在制度传统既定的条件下，政府的政策选择可能在制度变迁中发挥决定性的作用。而采取什么样的政策顺序，对一个国家的制度设计也可能产生重要的影响。从国际经验看，先采取被动性制度设计，在一定时候再采取主动性制度设计的国家，多数都取得了比较好的制度设计效果(如波兰、匈牙利、捷克)。而先采取主动性政策设计，到一定时候再采取被动性制度设计的国家，在制度转型中多遭受了比较大的挫折(如俄罗斯、两德合并后的东德地区)。{12}总体而言，中国的体制改革首先进行的是被动性的制度设计，在一定时候，会在一定领域、一定层级尝试进行主动性的设计。但是，如何把握被动性制度设计与主动性制度设计之间的政策顺序，以及什么时候采取主动性制度设计，采取什么样的制度设计，都需要政策制定者的智慧和实践经验的积累。

在基层乡村政权体制改革领域，中国目前采取的基本上是被动性的制度设计。如对村民自治的确认和推广，对乡镇长直选的试点，都体现出政府在制度设计上的政策顺序。但是，如何突破现行的体制改革困境?政府可以尝试在一些地区进行多元化的体制改革尝试，如目前在各地施行的撤并乡镇政府试点、“乡财县管”试点等。在被动性制度设计陷入困境，或被动性制度设计取得一定成就需要进一步突破瓶颈的地区，尝试进行主动性的制度设计，把主动性制度设计与被动性制度设计相结合，是创新制度设计、完善乡村治理的重要手段。

（北京大学政府管理学院蒋鲲）

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