彭穗宁：立足服务 推进党的基层组织再社会化

为解决覆盖面，不少地方大力开展了党组织覆盖面扩展工作。但实际的情况是，新经济组织和新社会组织的数量是如此之多，变化又是如此之快，即使我们做了巨大的努力，也难以达到"消除空白点"的目标。

因此，科学地确定何为党的基层组织的覆盖面问题，即以什么作为基层党组织合理的设置原则，构建符合现实情况的基层党组织网络，并使这个网络能够充分发挥作用，这才是问题的症结。

近年来，解决覆盖面问题时，各地创造了"区域为主、条块结合"的组织设置模式。所谓"区域为主"，是指在各类组织相对比较集中的地区，建立党的工作委员会。党工委除了加强区域内党建的日常工作外，还要全面负责区域内各类组织和社区的党建工作，实现党的工作对区域的全覆盖。所谓"条块结合"，就是充分发挥行业、行政管理部门的优势。经党工委授权，行业、行政的管理部门（如工商、招商、开发区和街镇管理部门）在进行组织的登记、招商、管理等工作时，通过多种途径主动了解、掌握、推动各类组织的党建工作。行业、行政等管理部门的各级党组织要根据所掌握的不同情况，与所在区的党工委一起对区域内各类组织的党建工作进行指导、帮助和监督。这样做，党建工作的"真空地带"不复存在了。

这一成功的做法，实际上是我们党的组织，通过整合政府和各类组织的力量，在构建公共服务组织网络中，借助公共服务的系统，形成了党组织的有效领导。因此，服务正是使处于基层社会的一个个节点的党员和党的组织，能够发挥作用的依托。党的组织系统正是通过公共服务网络，使基层党组织的功能得以展现和提升。

从这里可以看到，我们党在"服务"上有其他任何组织都不具有的优势，这不仅在于"全心全意为人民服务"是党始终不渝的宗旨，而且，我们党还拥有巨大的组织优势和执政优势。这样，借助"服务"的功能，就能够整合各方面的力量，形成一个巨大的社会网络，构建科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制；通过拓宽联系群众的途径，丰富服务群众的内容，畅通群众表达意愿的渠道，化解基层社会矛盾，为和谐社会的建设铺垫坚实的组织基础。

基层党组织运用公共服务网络，真实地服务群众，为群众提供的多方面的服务，全面有效地为群众服务，就能培育区域内的各个社区、各类组织对党的认同感和归属感，形成党组织强大的凝聚力。

因此，我们可以说，组织的覆盖依托于组织功能的覆盖，没有基层组织服务功能的全面提升，也就没有真正意义上的党组织的有效覆盖面。

记者：今天，我们突出党的基层组织的服务功能有什么特别的意义？

彭穗宁：社会现在对提升基层党组织服务功能提出了更为迫切的要求。这是因为：

一般说来，我们党的组织作为一个系统，从层级看，可以划分为中央、地方和基层三个层面。这三个层面的功能，也有所区别。可以这样简单地说：战略制定、决策在党高层、在中央；执行、贯彻在地方；而落实、实施在基层、在党的基层组织。因此，党的基层组织功能最根本的定位，就是要把党全心全意为人民服务宗旨具体落实到群众之中。基层党组织作为党的全部战斗力的基础，作为党组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众的桥梁和纽带，最重要的就是体现党的这项功能。如果这个任务完成不好，就会基础不牢，地动山摇。

我们还要看到，我国的组织领导制度又是按照有利于中央集权的原则来构建的，具有资源配置逐级递减，承担责任逐级递增的基本特征。对于基层来说，资源越少，意味着解决问题的能力越小；责任越大，意味着需要面对的矛盾和问题越多。基层既处于行政体制的底端，又必须面对群众的直接利益问题。在资源有限、责权高度不对称的情况下，基层党员干部面对群众急需解决的、大量的、复杂的、具体的利益诉求时，他们往往很是无力和无奈。我国大多数民众普遍对党的高层领导高度重视民生，积极解决民生，评价很高，而对于基层的干部评价偏低，应该说主要原因就在这里。

另外，胡锦涛同志最近多次强调，我们党代表中国最广大人民群众最根本利益，但又必须高度重视人民群众"最关心最直接最现实的利益"。 应该说，这两者是又矛盾的，因为最广大人民群众最根本利益，在一定意义上讲就是公共利益。而"最关心最直接最现实的利益"在一定意义上讲就是个别利益、具体利益。要知道，公共利益不等于不同个体利益简单的累积，同时，执政党把握公共利益，仅仅运用多数同意的表决机制不一定有效（根据经济学上中的阿罗不可能定理）。而且，使得每一个个体的利益都得到同步提高的"帕累托改进" 也是很难实现的。正因为如此，处理好"代表最广大人民群众的根本利益"与"高度重视人民群众最关心最直接最现实的利益"的关系，使最广大人民群众"最根本利益"与"最关心最直接最现实的利益"的矛盾能够有效地解决，这两方面问题的解决，相当程度上，依靠发挥基层组织的服务功能。因为：

一方面，我们基层组织可以充分利用我们党发达的组织系统，整合服务资源、构建服务网络、创新服务基层、服务发展的方式，化民忧、解民怨。"着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，始终与人民群众同甘共苦、为人民利益不懈奋斗，全心全意为人民服务"， 巩固党的执政基础、扩大党的执政资源，使党的领导更加有效和可持续。

另一方面，加强基层组织的服务能力的建设，又可以在相当层面上化解权力过分集中的体制弊端。因为这种体制的运行，不仅使权、责不对等，也往往表现为一整套持续一致的程序化的命令，要求下级必须依靠其上级的首创精神和解决问题的能力。在这种情况下，往往抑制下级的活力，抑制下级的创造力。加强基层组织的服务能力的建设，就能够通过广泛的社情民意的收集与反映，通过党群宽口径、双向的、互通的联系渠道，使我们领导机关能够更为清楚地把握人民群众的根本利益，对政策进行校验和纠错，制定能够充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力的方针、政策，从而更好地维护好、发展好、实现好人民群众的根本利益。

记者：突出服务作为基层党组织的最主要的功能，是否又为我们基层党组织进一步发挥作用，提供了更广阔的空间？

彭穗宁：是的，今天，随着社会分层和利益分化，我国基层社会形成了大量的社区组织、行业协会、中介组织、民间团体等组织，他们各自联系着一部分社会成员，反映不同群体的利益。

在这种社会利益主体多元化的格局下，多元利益主体也开始有更多的自主意识，越来越需要通过多种渠道来表达他们的诉求，发出基于这种诉求的声音。因此，要用有效的制度安排来容纳和规范利益表达，为各社会阶层提供利益表达的制度性平台，从而达到不同利益诉求相互博弈的平衡。使多元化社会中的合理利益诉求，通过正当、规范的渠道上通下达，供决策者参考、汲取，从而推出得到社会普遍认可的公共政策，调控、整合不同群体间的利益关系。

民主制度的精髓就在于广泛民意的有序介入，社会治理就是这样一种民主制度，是公民参与社会管理的一种重要途径。

社会治理格局的建设，实质上是实现了由单一的行政集权方式向民主参与方式的根本转变。这一转变极大地强化了各种社会主体的民主意识、社会政策中的公正意识以及社会事务中的责任机制，因而有助于从整体上提升社会总效率，有助于各类人和各类组织得以满足各自的需要、实现各自的愿望。

但在今天的中国，如何在社会治理的格局中，巩固我们党领导核心地位，这不仅是一个重大的政治课题，也是保证社会治理有序健康发展的根本问题。

应对这样的挑战，一个重要前提是"建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局"。而这一格局的基础，就是党的基层组织"要积极研究和把握新形势下群众工作的特点和规律，探索新途径、新方法，不断提高组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众的本领。"

为此，基层党组织在组织依托、设置方式、管理模式、联系群众等方面，应该逐步建立和完善自我运行能力更强，党员参与程度更深，吸引力和凝聚力更大，更加富有效能的党的组织运行机制和工作运行机制来密切党群关系。而这个机制的运行基础，也就是党委发挥引导、凝聚作用，党的基层组织发挥组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众的基础，就是服务。

以服务为载体，充分发挥我们党的基层组织的功能，是可以大有作为的。

（彭穗宁  国务院政府特殊津贴专家、四川省委党校党史党建教研部主任）