建立和完善生态补偿机制的思考
中共中央党校第九期中青二班课题组
一、我国生态补偿的基本情况
生态补偿是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，体现区域发展外部环境公平，调整生态保护和受益相关各方之间利益关系的环境经济政策。目前理论研究主要集中在生态补偿内涵与外延，生态系统功能价值评价，生态补偿标准和测算方法，生态补偿主体与客体关系，生态补偿资金筹措及补偿方法和途径，生态补偿原则，生态补偿管理机制及有关政策法规等方面。实践中也有很多的探索。1999年启动的退耕还林工程和后来实施的退牧还草工程粮食补助政策设计就体现了生态补偿的基本原理。2004年财政部建立中央财政森林生态效益补偿基金制度，标志着我国生态补偿机制的正式启动。2007年又完善了有关管理办法，中央财政每年拿出30亿元按每亩5元标准补偿，主要用于生态林管护。一些省市也开始建立森林生态补偿基金制度。如北京市2004年作出了建立山区生态林补偿机制的决定，市和区县财政以8：2比例每年拿出2.2亿元按每亩21元标准管护生态林。2009年又进行了全面完善和深化，市和区县财政拟以5：5比例每年在增加4亿元按每亩每年40元标准直接补偿生态林产权所有人，初步形成较为规范和完善的森林生态补偿制度。与此同时，一些生态补偿流域和区域间的合作也在探索之中。但是，纵观我国生态补偿的理论研究与初步实践，与党的十七大提出的加强生态文明建设，推动区域协调发展的要求相比，与生态保护区人民群众的现实状况相比，还存在一些理论和实际问题，直接影响到我国生态补偿机制的科学建立、完善和有效实施。
一是以生态服务价值作生态补偿标准。很多专家认为生态补偿标准应当是生态系统服务功能价值，如保持水土、涵养水源、吸碳放氧的经济价值。通过对生态系统服务功能经济价值量的分析测算，确定生态补偿的标准和总量。这种思路的根本症结在于没有准确找到生态补偿的本质。生态补偿的本质应是对生态保护区因保护生态系统及其功能而造成当地人的经济社会发展机会损失进行补偿，是通过解决人的公平发展问题来解决生态保护问题的一种机制和方法。因此，生态补偿测算的依据和标准应当是生态保护区“经济人”的经济发展机会成本，而不是生态系统本身的功能服务价值。以生态服务价值作为补偿依据，在法理上也会因产权实质、因生态产品系公共产品而不能成立，在实践中也不会得到补偿者认同。
二是把生态建设与生态补偿混淆。我国实施的生态建设工程如天然保护工程、荒漠化治理工程、水土保持工程等等，所有的投入是工程的建设经费，是工程建设和实施过程中必须要花费的成本。这些建设工程的出发点和落脚点都不是对生态保护区人民经济社会发展机会受限、受损所付出经济代价的补偿（退耕还林粮食补助除外），生态建设工程与生态补偿完全是不同的两件事情。我国生态状况还远远不能满足经济高速发展的需要，加强生态建设是十分必要的。但如果把生态建设投入等同或者代替生态补偿，实际上就是没有生态补偿。
三是把资源有偿使用和污染治理与生态补偿混淆。资源有偿使用是在开发矿产、天然气、水电等自然资源时，国家以税收、资源费等形式对开发主体收取的费用，是节约利用资源而建立的一种管理和调节制度，由政府以税和非税收入形式纳入财政。理论上这些收入可作为生态补偿资金来源之一，但其本身并不是生态补偿制度，是有关联的两回事。环境治理收费与生态补偿更不沾边。
四是生态保护区依赖生态补偿。一些人认为生态保护区为全局做出了巨大的生态贡献，其经济社会发展理应依靠国家或受益地区进行生态补偿。这种认识既不符合我国大的国情，也不符合生态保护区的具体实际。生态补偿是为了建立生态保护利益相关者之间的利益调节机制，虽有经济补助，但绝不是填平补缺，也不是扶贫和对口支援，不可能依靠生态补偿来解决生态保护区经济社会发展的全部问题。生态保护区必须一手抓生态保护，一手抓经济社会发展。事实上，就我国的财力而言，生态补偿在相当长时间内只能是一种补助，还达不到全部意义上的补偿。
二、建立中国特色生态补偿机制的基本构想
（一）基础平台
党的十七大提出建立主体功能分区的战略构想，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。四类主体功能区是对重点生态保护区的经济发展定位，也是生态补偿机制建立的政策一句。“限制”和“禁止”开发，使区域内自然资源的价值不能反映为现实经济效益，地方经济社会发展受到限制和影响。主体功能分区是建立生态补偿机制的基础平台。
（二）主要原则
生态补偿遵循以人为本，尊重人民群众生存权和发展权原则；人与自然和谐发展和区域协调发展原则；“受受益、谁补偿，谁损失、补偿谁”公平正义、平等交换原则；生态产品是公共产品，受益人是社会公众，以政府主导公共财政投入为主的原则；中央和地方、政府与社会主辅结合，共同参与原则；补偿促进发展，“输血补偿”与“造血补偿”相结合原则；突出重点、先易后难、连续补偿、循序渐进原则。
（三）基本框架
1、补偿主体：生态产品作为公共物品，具有非竞争性和非商品性，应由政府公共财政作补偿主体。可建立中央财政为主、地方财政为辅、社会参与为辅，政府、社会、市场相结合的生态补偿专项基金。
2、补偿对象：按照公平原则对付出生态保护代价的两个对象给了生态补偿。一是地方政府。补偿县级地方政府发展机会受限而减少的财政收入；二是生态系统产权所有人。补偿产权所有人经济活动受限的经济损失。产权又分国有和集体两种产权性质，国有产权所有人一般是企事业单位如森工局，集体产权所有人一般是农牧民。
3、补偿范围和目标：按照陆地自然生态系统类型划分，重点对森林、湿地、草原三个当前对经济社会发展影响最大、最直接、最重要的主要生态功能类型区进行生态补偿。生态补偿的目标是补偿生态保护区人民，通过保护人的生存权和发展权来保护自然生态环境。
4、补偿方式：一是对地方政府实行财政转移支付。生态补偿应当是纵向转移支付为主。具体就是由中央财政向重点生态保护区县级地方财政转移支付，以此来平衡地区间由于生态保护分工在财政收入能力上的差异，体现发展机会的公平。基于生态补偿的中央财政转移支付，应该选择地方自主权更大的一般性财政转移支付，让地方得到的补偿能纳入财政预算解决自身最需要解决的问题。区域之间的横向转移支付由于机制原因一般难以实现。二是对生态产权所有人直接支付。对国有产权企事业单位实行财政直接支付，对集体产权牧民实行现金直补。这些都是“输血型”补偿方法，也可实施“造血型”补偿方法。通过等于或大于财政转移支付补偿标准的发展项目、基础设施、扶贫开发项目等，调整生态保护区经济结构，提升自我发展能力，形成造血机制，也是对地方政府补偿的重要选择。
5、补偿依据和标准：生态补偿的实质是补偿因生态保护造成的发展机会损失。因此，“发展机会损失”是生态补偿测算的主要依据。补偿标准的考量应是可砍伐森林（木材）、可开发矿产资源、可开发水资源、可开发草原等自然生态资源，因生态保护禁止或限制开发给直接受益主体造成的现实经济损失。具体标准制定应综合考虑国家和地区的实际情况，特别是经济社会发展水平，平均利税率、平均GDP增速，保护区与其它地区生活水平的差异等，通过充分调研论证来确定。最终体现为单位面积每年补偿标准。可考虑确定基础标准逐步递增，也可考虑一区一策或者一类型一标准。需要强调的是实践中国有和集体产权的生态林地、湿地和草原。因产权性质和承载人口生存压力不一样，补偿标准应由较大的区别。
6、补偿管理：一是资金到位管理。主要是确保补偿资金及时准确到达补偿对象。二是保护措施的检查落实和补偿成效的评估。在科学规划和分类实施的基础上，实行部门统分结合管理，即由综合部门牵头落实计划、下达资金，专业部门牵头过程管理，中介机构独立检查评估，确保生态补偿的实际成效。
二、几点建议
（一）完善森林生态补偿机制
对中央财政和各地建立的森林生态效益补偿制度补充完善。主要是理清生态补偿思路，搞好森林生态效益补偿规划，完善补偿实施与管理办法。一是完善补偿对象。明确森林生态补偿对象包括县级地方财政和生态森林权所有者（含国有和集体），对两种类型三个方面补偿对象同步实施补偿。二是明晰生态补偿资金和生态建设资金。明确森林生态补偿资金不包括生态建设费用开支，生态建设费用如防火、治虫，补植补栽、巡护管理应另看进入生态建设工程预算。三是科学制定标准。分类测算并逐步提高补偿标准，在林权所有人补偿标准中区别对待国有和集体生态林林权主体，大大提高集体生态林补偿标准。四是加强管理。主要是生态补偿资金到位检查、效能评估与部门协调。
（二）建立大生态补偿机制
对森林、湿地、草原三种类型自然生态系统按各自生态功能和经济功能进行功能分区的基础上，科学制定总体和分项生态补偿规划。按照上述生态补偿思路框架，参照完善后的森林生态补偿机制建立包括森林、湿地、草原在内的大生态补偿机制制定体系，建立国家大生态补偿基金，实施主要自然生态功能类型区的生态补偿。
（三）开展生态补偿试点
生态补偿涉及复杂的利益关系调整。目前对生态补偿原理性探讨较多，针对具体地区、具体方面的实践较少。初步的实践探索较多，系统完善的较少。尤其在缺乏经过实践检验的生态补偿技术、管理方法和政策体系，十分必要通过在典型生态区、对典型生态类型开展国家层面试点探索总结经验。四川省阿坝州和青海省海北州，都处于青藏高原生态区和长江、黄河流域上游，是我国十分典型的生态功能区，属于国土主体功能区划中的“限制”和“禁止”开发区。一个以森林、湿地为特色，一个以草原为主体，生态建设基础较好，是探索建立和完善生态补偿机制政策和技术体系的理想试点区。通过试点可为全面建立和实施大生态补偿机制提供方法和经验。
（四）加强基础工作
搞好生态补偿，基础工作尤为重要。如生态保护区主体生态功能定位和分类，科学划分用于生态公益和商品生产的生态经济资源，合理确定自然资源的经济利用程度；生态补偿总体和单项规划；生态保护区的产权明晰、产权主体界定；生态保护代价核算方法，生态补偿标准确定；生态补偿检测、评估和激励机制；资金筹措与管理：如财政投入、资源收费、社会募集、市场收入（碳交易收入）等等。具备扎实的工作基础，才可能有科学的制度设计。
（五）加快政策制定与立法
目前，有很多文件、报告涉及生态补偿，也有一些生态补偿政策规定。但现有的法律法规很少涉及生态补偿，在森林法等法律法规中也不够具体、完善。有必要建立专门的法律法规，将生态补偿机制的主要原则，基本框架（补偿主体、补偿对象、补偿途径、补偿范围、补偿内容、补偿标准、补偿管理），配套措施以法律形式确定下来。当前，最急需的还是较为系统完善、科学可行的政策措施，先在政策层面运行总结，最后才能上升到法律层面。
（六）完善政绩评价体系
按照主体功能分区的要求，根据生态保护区的经济社会发展定位，完善重点生态保护区科学合理的干部考核和政绩评价体系。把生态保护、生态补偿绩效作为评价地方党委和政府工作的重要指标，从干部评价与使用导向上加强生态文明建设的力度。
- 上一篇：建立有效的区域生态补偿机制
- 下一篇：破解小企业和农户融资难的“瑞安样本”
