建立有效的区域生态补偿机制
——以湖北省神农架林区为例
曹 立
正确处理发展和保护的关系,从国家战略层面来加强生态文明建设,必须构建有效的生态环境保护的体制和机制。建立生态补偿机制需要科学的理论和方法,既要借鉴国际经验,又要从我国社会主义初级阶段的基本国情出发,本文以湖北省神农架区为例对确立合理的补偿依据、补偿范围进行分析探讨。
一、生态补偿的依据
(一)理论依据
生态补偿是一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的,根据生态服务价值、生态保护成本、发展机会成本,运用财政、税费、市场等手段,调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。因此,从理论上看生态补偿是促进生态保护的一种经济手段,这种补偿手段和机制的确立,是建立在对生态环境提供的生态产品特性的认识上。
1、生态产品的有用性。生态产品是具有使用价值的产品。如土壤形成与改良、净化空气、调节气候、维护生物多样性、休闲娱乐以及减缓干旱和洪涝灾害等。这些服务是人类直接或间接从生态环境中获得的收益。也就是说,生态环境提供的生态产品是一种财富,具有满足人们需要的使用价值。因此就必然涉及生态产品效益在提供者(保护者)或与受益者之间的分配关系,已经由于保护而发生的成本和费用的分摊问题。
2、生态产品的价值性。生态产品是有价值的劳动产品,能够给其所有者带来增值的收益的资产。自然资源和环境具有价值,其价值是凝结在自然资源和环境中的人类抽象劳动,具体表现为人们对自然资源和环境的发现、保护、开发以及促进生态潜力增长等过程中投入的大量物化劳动和活劳动。
3、生态产品的稀缺性。生态产品的稀缺性是指生态产品可获得的数量是有限的。随着时间的推移,如果环境资源得不到保护、更新或者建设,其存量将不可避免地减少或衰退。如清洁的空气和水源是人类生活和生产不可或缺的重要资源,在农业时代或人口稀少地区,人们不会感到稀缺存在。但是,进入工业社会或人口密集地区,这些资源就产生了稀缺性。若不使环境资源成为经济社会发展的障碍,稀缺性特征要求对环境资源通过价格机制在需求者与供给者之间进行合理、有效、可持续地配置和利用。
4、生态产品的外部性。外部性理论是环境经济学的基础理论,也是环境经济政策的支柱理论。生态产品在其生产和消费中,产生的外部性主要反映在两个方面:一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本;二是生态环境保护产生的外部效益。前者导致资源开发领域里严重的环境污染与生态破坏,这部分成本没有纳入经营者的生产成本;后者导致生态环境的效益被其他个体无偿享用、生态环境保护的效益难以兑现。解决外部性问题的途径是通过政府干预,即通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率(边际补贴)等于外部边际成本(边际外部收益),使外部性“内部化”。这种外部性内部化的制度是制定生态补偿政策的核心目标。
生态产品的公共性。一般认为,纯公共产品是指这样一种产品,即每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少。与私人产品相比,纯公共产品具有两个基本特征:非竞争性和非排他性。公共产品的非竞争性与非排他性,使得在实用它的过程中容易产生两个问题:“公地的悲剧”和“搭便车”问题。目前,与生态环境密切相关的自然资源,大部分属于共有或国有,因而属于公共产品,而生态环境本身则更是属于典型的公共产品,“公地的悲剧”和“搭便车”问题就成为生态环境保护的根本问题,为了避免或减少“公地的悲剧”和“搭便车”问题的发生,在界定生态产品“产权”的基础上建立生态补偿机制就成为必然选择。
(二)实践依据
湖北省神农架林区特殊的生态地位、生态保护与发展的矛盾、巨大经济价值挖掘的要求以及绿色发展模式的探索等现实状况,构成了区域生态补偿的实践依据。
1、特殊生态地位的要求。神农架是一个区域性乃至全国性的重要生态功能区。它是南水北调中线工程的重要水源涵养地,是三峡库区的天然绿色屏障。这里是世界生物多样性最丰富的地区之一,拥有全球中纬度地区保存万豪的亚热带森林生态系统,是全球的“动植物基因库”,也是我国南北植物区系的过渡地带和东西植物区系的交汇点。神农架几乎囊括了北至漠河,南至西双版纳,东至西双版纳,东至日本中部,西至喜马拉雅的所有动植物物种。神农架巨大的生态价值和生态系统服务功能,对整个长江和汉江中下游地区乃至全国的水源涵养、土壤保持、生物多样性保护、改善生态环境、维持生态平衡和保障区域生态安全等方面发挥着不可替代的作用。可以说,把神农架保护好是一种世界责任。但受政策和资源自身特点的制约,一方面林区扩大利用自然资源的可能性极其有限,发展受制约;另一方面自身保护能力弱,无法独自担当保护重任。因此,对神农架实施生态补偿是特殊生态地位的要求,也是对全国乃至全世界的贡献。
2、生态保护与发展的矛盾。神农架林区经济发展相对滞后,生态环境保护迫切,标准和保护成本随着整个经济社会发展水平的全面进步而越来越高,已经成为神农架林区经济发展与生态保护的重要矛盾。一方面肩负着生态保护的重大责任,一方面承受着生存与发展的巨大压力。2006年,神农架自然保护区内的农民人均纯收入仅2104元,远低于湖北全省3419元、全国3587元的水平,仅占全国农民人均纯收入的44.1%。2007年神农架人均GDP只有全省平均水平的57%,属国家级贫困县。1992年,神农架被确定为国家贫困县。根据对2002—2003年的小康进程测算,在17项指标中,神农架有10项反映经济社会发展水平的指标未达标。但是,每年林区投入用于生态保护的直接经费支出却高达4300万元。长期以来,神农架林区为保护生态资源作出了牺牲和让步。因此迫切要求在神农架开展生态补偿试点工作,探索建立生态补偿机制,调动各方面加强生态环境保护的积极性,切实维护当地群众利益,实现神农架共享共建。
3、巨大经济价值挖掘的要求。神农架拥有巨大的经济价值,但是受政策或资源自身特点限制,很大程度上是一种不能变现的资产,从经济上法理上,国家或政府应该给予补偿。神农架被誉为“百草园”或“天然药园”,可作为中草药的植物有上千种,其中不少为珍贵药或当地特有药。神农架生长着成片的野生红豆杉林,从红豆杉中提出的紫杉醇是世界公认的抗癌药。神农架的矿产资源和水能资源也十分丰富,已探明的有磷、硅、水晶、玛瑙、冰洲石等20多种矿藏,谁能蕴藏量达50多万千瓦。初步估算,近期神农架可计量、可开发、可持续利用的经济资源总价值达到1700多亿元,大致相当于武汉市2003年的GDP(1760亿元)水平。但是,青山绿水无法转化成金山银山。由于生态保护的需要,很多经济资源不能开发利用。可见,虽然神农架的财富没有在GDP上直接反映出来,但它是实实在在存在的,是实实在在的国家财富的增加,是绿色GDP的重要内容。
4、已经具备生态补偿的基础。20世纪50年代以来,神农架林区逐步实现了由伐木经济向生态经济的转变,进行了绿色发展的实践探索,为生态补偿试点奠定了基础。一方面,神农架林区按照科学发展观的要求,树立了“绿色本身就是财富,保护绿色资源也是发展”的观念。认识到生态资源、自然资源和人文资源是神农架林区最大的优势,对神农架的发展不能光看经济指标,而要看绿色财富增加了经验。经过多年探索,神农架逐步形成一套具有自身特色的绿色责任践行模式,包括绿色责任意识、绿色责任管理、绿色责任文化、绿色责任品牌和绿色责任形象等五部分内容。在生态保护、生态经济、民生建设方面取得了较大成绩。其中,“天保工程”被列为全国示范点,退耕还林保存率达到99.9%;旅游竞争力显著增强,被国家命名为“中国旅游强县”,发展绿色农村经济;开展社会民生建设,2007年,阶段性消除了“零就业家庭”,新型农村合作医疗参合率达到了84.29%。总之,如果对神农架实施必要的生态补偿,随着保护水平的不断提高,神农架的绿色财富效益将得到进一步显现。
(三)启示
,生态产品具有多种特性和价值,目前的资源价格体系和生态保护工程没有完全包括这些价值,这是需要建立生态补偿机制的根本原因;第二,生态产品具有很强的外部性特征,控制生态产品外部成本和体现外部收益是制定生态补偿政策的基本出发点;第三,生态产品的公共产品特性显著,建立生态补偿机制实际上是完善公共管理政策的必要补充;第四,类神农架这样的区域,有着特殊的生态地位又面临发展的困境,进行生态补偿试点是现实的选择。
二、生态补偿的范围
建立生态补偿机制,需要按照“谁开发、谁保护,谁破坏、谁恢复,谁收益、谁补偿,谁污染、谁付费”的原则,确定生态补偿范围。
(一)生态服务补偿
随着生态化境破坏的加剧和生态服务价值研究的深入,人们对生态环境的价值以及生态产品的有用性、价值性和稀缺性有了更为深刻的认识。因此,建立生态补偿机制,必须考虑生态环境所具有的内在服务价值,科学界定补偿范围和标准。
对生态服务进行补偿关键是对生态产品进行价值评价并使之货币化。一个可持续的国民经济体系,应包括生态服务的核算内容,将各种生态环境效益价值化或“生态资产化”后,以货币形式纳入现有的国民经济核算体系,计算出生态系统“产品流”与“服务流”的真正成本,通过合理的投入与支出、合理经营与充分利用,从而实现真正意义上的可持续发展。
根据2007年发布的《神农架2004年绿色财富核算报告》显示,2004年神农架绿色财富总价值是236.13亿元,远远高于同期总值约51亿元的物质财富。其中,自然资产总价值约47亿元,占整个绿色财富的比例为80.14%。同时也说明,神农架绿色财富的积累是以减缓当地经济社会发展速度和降低群众福利水平为代价的。可见,维护绿色财富需要绿色补偿。
(二)生态建设与恢复补偿
生态环境保护建设需要巨大投入,正是由于增加了建设保护措施的费用,就可以减少甚至杜绝生态系统退化带来的消极影响,产生相应的生态效应。而生态系统受到破坏后会给人们的生产、生活和健康造成损失,为消除这种损害,最直接的办法就是采取措施将破坏了的生态系统恢复到原来的状况,恢复措施所需的费用也是生态环境保护的投入。因此,从调整保护者与受益者经济利益关系的角度出发,必须通过生态补偿机制对生态环境保护建设和恢复投入进行科学评估、合理补偿。
(三)限制发展机会补偿
任何一种自然资源的使用,都存在许多相互排斥的备选方案,为了作出最有效的选择,必须找出社会经济效益最大的方案。资源是有限的,且具有多种用途,选择了一种方案就意味着放弃了使用其他方案的机会,也就失去了获得相应效益的机会,把其他方案中最大经济效益,称为该资源选择方案的机会成本。例如,政府想将一个湿地生态系统开发为农田,那么开发农田的机会成本就是该湿地处于原有状态时所具有的全部效应之和。因此,生态环境的保护意味着生态区域发展机会的限制,因此必须从战略高度,对生态保护区域由于限制发展机会而导致的损失进行补偿。
(四)生产方式转变补偿
对自然资源的掠夺和环境的破坏会造成生态恶化,破话森林、大量开垦耕地、无节制地挖掘自然资源,都会使生态环境产生不可逆转的问题。因此有必要改变传统生产方式,通过发展生态经济、有机农业技术和配套服务来扶持这种生产方式的转变。比如神农架林区为了保护生态环境,需要转变经济发展方式,经济由资源消耗性向资源保护型转变,大力发展生态经济。但是在缺乏替代产业,以及绿色产业处于起步阶段,保护与发展的矛盾很突出。因此,对相关产业进行资金和技术支持、扶持区域产业机构调整、劳动力转业的培训、地方财政收入的减少等方面进行补偿,也应该纳入到生态补偿的范围中。
(五)生活方式转变补偿
“靠山吃山,以林为生”,生态保护区的老百姓需要从其赖以生存的环境中获取基本的生产、生活资料。但是履行生态保护的职责,必须对这种“靠山吃山,以林为生”的行为和方式进行引导、规范和制约,甚至是完全的限制和禁止。以神农架为例,2000年3月,神农架全面停止天然林采伐,关闭了80多家森工企业,长期形成的“一木独大”的产业格局彻底终结,天然林全面停伐,“木头经济”的衰落,导致从事木材生产、加工和服务的企业职工失去劳动对象,失去了生活来源,也失去了生活保障。仅全区就有林农、林业下岗职工5.8万人,占总人口的74%。为了保护生态环境而使这些职工处于“有树不能砍、有地不能种、有药不能采、有兽不能猎”的状态。林区群众面临着转变生产生活习惯、探寻新的生存发展道路的挑战。按照科学发展观的要求,生态补偿最终要落实到民生和谐上,而对保护区群众生活进行相应的经济补偿,满足基本生活需要,改善生活条件,不仅是生态环境保护的需要,更是社会安定的需要。
(作者单位:中共中央党校经济学部)
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