派驻基层检察室 监督乡村“公”权力

中共中央党校党的建设教研部课题组 

按照科学发展观的要求规范乡村治理环境并建设和谐乡村，是按照社会主义新农村建设的重大课题，也是农村基层政权建设的重大课题。近年来，海南省检察院按照中央司法体制改革的大思路，针对全省乡村治理中的问题，进行了派驻基层检察室的探索和实践，为回答和解决这一课题提供了初步的经验和启示。 

一、海南省检察院派驻基层检察室的动因 

自村民自治以来，特别是实行“分税制”改革以来，我国乡村治理模式大声了深刻而重大的变化。这种变化一方面给我国乡村社会带来了空前的生机和活力，是我国农村经济和各项事业的发展取得了很大进步，另一方面，也出现了一些不容忽视的问题。这些问题如果得不到足够的重视和解决，不仅会影响到我国农村社会的和谐与可持续发展，而且将给我们党在农村执政基础的巩固带来挑战。

当前突出的问题是乡村“公”权力配置存在漏洞，主要表现在以下两个方面：，根据我国《宪法》、《地方政府组织法》，乡镇政府的产生来自乡镇人大的选举，并不来自全乡镇居民的直接选举。同时根据《村民委员会组织法》，乡镇政府对由村民直接选举产生的村民委员会只有指导权，没有直接管理权。这表明。村民并不能直接有效地监督乡镇政府，而乡镇政府也不能直接有效地监督村民委员会。一旦上级政府对乡镇政府的监督无效，或一旦村民对村委会的监督无效，就有可能出现两种“公”权力的不作为或乱作为现象。第二，作为群众自治组织的村民委员会本应该只承担村民自治的功能（如选举、民主议决村级公共事务等），但现在却承担了应由基层政府履行的经济发展、公共服务以及各种各样的行政职能。职能设计不科学导致乡、村两级组织在权力配置上的冲突。这些漏洞和问题直接引起了乡村治理结构中的“断层”现象与乡村治理的“失灵”效应。

“断层”包括作为群众自治的村民委员会和代表国家权力的乡镇政府之间的“断层”，也包括村民与乡镇政府或更高一级的市、县（区）政府之间的“断层”。“断层”表明二者之间缺乏运转有效的联系机制，引发致乡村治理的“失灵”和乡村冲突增加。如村民自治中的法治与自治的冲突、基层党组织的政治领导与群众自治的冲突、作为自治主体的村民与作为监督对象的“村官”之间的冲突、村委会与乡镇之间的冲突等等。乡村治理机制的“断层”所导致乡村社会的“无政府状态”。一句话，“断层”现象表明，目前乡村社会还缺乏科学有效的权力授受机制、权力监督机制和科学的权利配置机制，还不能使“公”权力有效地服务于当地群众。从党的建设的角度看，乡村治理结构中的“断层”现象有导致党在农村执政基础的弱化和执政资源流失的风险。

本来随着党的一系列惠农政策的出台，农民群众应该越来越高兴，但是，由于上述问题的存在，在一些地方反而引起了农民群众的不满。解决这些问题的一个关键环节就是对我国乡村社会的各个权力主体和利益主体进行法治规范。海南省检察院在全省推广的旨在“检察权下乡”、“检力下沉”的派驻基层检查室工作，就是针对乡、村两级“公”权力监督空白这个关键点而设计的一种改善乡村治理结构、转变治理方式以巩固党的执政基础的有益探索。 

二、派驻基层检察室工作的主要做法 

2008年11月以来，海南省检察院党组在充分调研的基础上，提出了检察工作重心下移、检力下沉的新思路，率先探索在全省农村科学合理布局、优化检察资源，整体推动设置派驻基层检察室工作，已取得了初步成效。

2008年4月，海南省检察院组织了建院以来最大规模的检察机关服务海南经济社会发展大局专题调研活动。通过调研发现，当前影响农民和谐稳定、群众反映强烈的问题主要是：农村基层组织人员贪污、受贿、挪用土地征用补偿款、国家惠农资金等职务犯罪突出（在收回的2000多份调查问卷中，对“最关注的社会问题、民生问题”，选择“贪污腐败”的占64%）；基层政法干警违法违纪得不到有效遏制；侵害农民权益案件得不到及时处理，造成大量信访（在2000多份调查问卷中，选择“农村建设”和“征地拆迁”的占62%）；农村财务混乱，帐目不公开，缺乏有效的监督和管理，致使中央的惠农支农资金难以落到农民手中；农村治安案件得不到及时有效处置，引发多种社会矛盾等。针对农村存在的突出问题，广大农民群众有“七盼”：盼加强农村检察工作，将基层检察院的工作中心下移到广大农村；盼农村社会治安好，生活生产有安全感；盼加大惩治腐败力度，坚决查办涉农职务犯罪，盼送法下乡，提供法律服务；盼保护农民合法权益，主持公道；盼基层组织执法公正；伸张正义；盼畅通诉求渠道，方便举报、控告、申诉。

对此，海南省检察院把派驻基层检察室工作作为解决这些问题的重要渠道。其主要做法如下：一是强化组织领导。省检察院成立派驻基层检察室建设工作领导小组，设立基层检察工作处。二是严格设置标准。制定《海南省人民检察院设置乡镇检察室工作方案》，坚持“服务三农、方便群众、有利监督、稳妥慎重”的原则，做到统筹兼顾，合理布局，成熟一个，设置一个，搞好一个，防止一哄而上。全省21个基层检察院拟派驻36个乡镇检察室，把乡镇检察室设置在距离市区（县城）较远、人口较多、治安问题突出、信访总量较大或开发项目较多的乡镇，承担周边若干乡镇和国营农场的涉检工作。三是明确工作职责。派驻乡镇检察室在辖区内的职责主要包括：受理公民、单位和其他组织的举报、控告、申诉，接受犯罪嫌疑人自首；开展涉检信访矛盾纠纷排查化解工作；收集、发现职务犯罪线索，开展预防职务犯罪工作等。四是选好配强人员。派驻乡镇检察室室基层检察院的内设机构，每个室配备3—5名工作人员，省检察院还为每个乡镇检察室派驻一名高素质青年干警。五是保障工作必要的物质条件。各基层检察院权力保障其办公用房、交通工具，办公办案经费。六是建立规章制度。省检察院研究制定其工作规则，各基层检察院制定和执行乡镇检察室管理制度和工作细则。 

三、派驻基层检察室工作的初步成效 

各乡镇检察室自成立以来，仅仅围绕“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，在充分发挥检察职能，有效畅通和拓宽了解农民诉求的渠道，不断强化涉农法律监督和司法保护等方面已取得初步成效，为促进农村改革发展和社会和谐稳定作出了贡献。

1、畅通农村群众诉求渠道，积极化解矛盾纠纷，有效预防群体性突出事件。各派驻乡镇检察室利用贴近农村、贴近农民的优势，及时排查化解矛盾纠纷。截至2009年4月上旬，全省各派驻乡镇检察室共走访60多个乡镇、500个村委会、38个国营农场和128家企业，接待群众来访咨询15000多人次，依法妥善化解各类矛盾纠纷100多次，设计群众3500多人次。派驻乡镇检察室实实在在地为农民群众解决问题，不仅深受农民群众欢迎，而且乡镇党委政府也纷纷主要要求成立检察室。乡镇检察室的成立不但从主动监督上避免干部犯错误、保护干部，而且为乡镇工作减轻了群众上访的压力与负担，所以深得乡镇党委政府的欢迎。同时，派驻乡镇检察室拓展了检察院的触角。解决了检察院工作长期以来在农村只有“脉”，没有“毛细血管”，脱离群众的问题。

2、积极参加社会治安综合治理，全力维护社会和谐稳定。各派乡镇检察室成立以来，立足检察职能，积极参加社会治安综合治理各项工作，严厉打击各种刑事犯罪，全力维护社会和谐稳定，收到了良好的效果。

3、深入开展预防职务犯罪工作，从源头上遏制涉农职务犯罪。各派驻乡镇检查室普遍结合查办涉农职务犯罪案件，认真分析发案原因、规律和特点，有针对性地提出检察建议，帮助有关单位和农村基层组织整章建制，促进村务公开、财务公开，保障农民的民主权力，从源头上遏制涉农职务犯罪的发生，推动农村党风廉政建设、维护农民合法权益和确保国家各项支农惠农政策落到实处。

4、强化执法活动监督，维护农村社会公平正义。各派驻乡镇检察室通过查阅辖区内执法部门近年来的执法记录等方式，不断加强对公安派出所、人民法庭和行政执法单位的监督，权力维护农村社会公平正义。今年1到4月，全省派驻乡镇检察室共向公安机关发出《要求说明不立案理由通知书》13份，发出《检察建议书》10份，监督公安机关立案7件。 

四、派驻基层检察室工作的意义 

，有助于巩固党在农村的执政基础。农民对乡镇和村两级组织满意不满意、高兴不高兴、接受不接受，很大程度上决定了党在农村的执政基础是否巩固。设立乡镇检察室，并在县检察院的领导下独立履行法律监督职能，有利于村民与村民委员会、村委会与乡镇政府、村民与乡镇政府、村民与上级政府之间有效沟通。此外，作为对农村公民利益、法人利益、国家利益以及其他社会组织利益受到侵害的行为进行监督与矫正的法律机构，乡镇检察室还可以主动对村庄选举中的贿选、乡村黑恶势力介入、私营业主的不规范行为、村民的违法犯罪行为、民事纠纷等多种涉及非“公”权力事务进行监督并实施公诉，有利于乡村社会的稳定与和谐。

第二，弥补了法律监督在基层和乡村的缺失。长期以来对村委会的监督实际上是缺位的。检察室的设立起到了对村委会的监督作用，如临高检察院博厚检察室发现并起诉的由县国土资源局干部与村委会主任勾结，设计6个自然村2000多名利益数额高达150多万征地款的贪污受贿案；昌江县检察院海尾检察室发现并起诉的某村委会主任在2004-2007年贪污农民集资款、镇政府等单位赞助款、集体土地承包款13万元的案件等等。另外，由于乡镇距离县城有距离，对“七站八所”的监督事实上也处于“虚置”状态，这也给了他们不作为或乱作为的空间。如白沙县七坊畜牧兽医站编造假名领取并贪污能繁母猪补贴款等。乡镇检察室在一定程度上填补了这个监督空白。乡镇检察室的设立还起到了对乡镇公安派出所、司法所、法庭的监督、震慑作用，防范其乱作为，侵犯农民利益。还有，乡镇检察室的设立也保证了对国家或地方重大工程的监督，以及对辖区内的国有企业的监督。因此，在农村设立基层检察室填补了我国基层社会缺少国家公诉权的空白，将成为推动农民有序政治参与的有效渠道。

第三，有利于维护乡村社会稳定。当前，由于各种利益纠纷、利益冲突，乡村社会矛盾不少。但这些矛盾大都不能有效释放，以致日积月累，最后演化为各种农民维权的群体性事件。乡镇检察室作为县检察院在乡镇的派驻机构，本身具有独立性，它可以成为代表国家公诉权、超越本地利益的客观、公正、权威的仲裁机构，所以，“检察权下乡”能得到农民的信任和欢迎。在接受村民的申诉、控诉中把乡村矛盾化解在萌芽状态，大大降低群体性事件爆发概率，有利于从根本上维护乡村社会稳定。

第四，有利于检察干部队伍建设。过去把检察院最下设置到一级，这样的设计不利于检察官了解基层社会，尤其是不了解农民基层。设置乡镇检察室，可以把省、市（县）各级检察院检察官“放”到农村接受教育，接受锻炼，充实其基层社会工作经验，对于培养一支政治合格、业务过硬的检察官队伍具有战略意义。而在以往，县检察院职能实际上主要是行驶批捕权。干警坐办公室，对立案和侦查工作投入不足，没有更多时间深入到群众中去，影响力不够强，不仅脱离群众，而且容易形成司法腐败死角。

（课题组组长：张志明；成员：刘能杰  王金柱  祝灵君；执笔人：蔡志强）