新农村建设与培育农村新型服务组织
新农村建设与培育农村新型服务组织
国务院发展研究中心农村经济研究部 秦中春
内容摘要：目前农村新型服务组织发展的类型具有多样性，在发展中遇到的问题是：管理体制复杂，发展不平衡，组织之间差异大，资源动员和影响能力有限，内部发展机制有待改进，对外信息不透明、运作不规范、竞争不足，完整的相关组织管理法缺乏等问题。本报告分析了新形势下农村新型服务组织发展的思路、战略和重点，提出了培育和发展农村新型服务组织的政策建议。
关键词：新农村建设农村新型服务组织发展现状
一、目前农村新型服务组织发展的类型、现状和特点
(一)农村新型服务组织发展的类型
农村新型服务组织的发展主要体现为农民专业合作经济组织，农村民间组织或非政府机构，多数具有组织性(正式或非正式组织)、民间性、自治性和志愿性等四个特性。农村新型服务组织具有多种形式，主要类型：一是为农业生产、农产品销售、先进技术推广提供服务的经济类实体和社会团体，包括专业合作社、专业协会、行业协会、资金互助组织或贷款担保机构、经纪人联合会和各种销售服务组织等。二是为农民生活提供服务的非企业单位，包括农村民办乡村学校、卫生所、科技文体法律服务机构、农村社区服务中心等。三是为农村社会发展提供服务的公益性社会文化团体，包括农民自发组织的老年协会、红白喜事、戏剧协会等。四是新一代农村自我服务组织，包括志愿者组织等。当然，从更大的角度看，还有其它青年、妇女等群团组织，也还有许多以宗亲、地缘为纽带的“自组织”。农村新型服务组织的最主要的形式是农民合作经济组织。
(二)农村新型服务组织发展的成就和现状
到目前为止，我国在农村合作经济组织的建设上经历了从人为推动的合作到让合作自发形成，再到政府参与引导合作三个发展阶段，形成了一个包括社区合作经济组织、专业合作经济组织、供销社和农村信用社在内的合作经济组织体系，同时在新型农村社会服务组织的建设上进步很快，一个包括各类民间组织的农村民间社会组织体系初步形成。截至2004年底估算，中国新型农民合作经济组织总数已经达到15万个左右。全国已经登记和未经登记的乡村两级民间组织发展也很快。农村非政府组织的影响力不断增强。这些组织的发展顺应了我国农村发展形势的需要，对推动农业和农村经济的发展与改革已经产生了积极的作用。表现在：各种类型的新型服务组织在为农民提供科技、信息、资金、物资和产品销售等服务；转变了传统的生产方式，提高农民的组织化程度，有利于小农户与大市场对接；促进了农村经营体制、管理体制的创新，实现了农村合作经济形式的多样化和农业增长方式的转变；促进了政府职能转变，提高了政府的农业管理效率，有利于农业支持保护政策的落实；促进了农业和农村经济结构的战略性调整；提升了农业产业化经营水平；有利于提高农业生产经营的专业化水平、降低农产品生产经营的组织成本和交易费用；开发和整合了农村的资源优势；促进了农业的标准化，增加了农村产业发展的抗风险能力；在增加农民收入，服务农民生活方面发挥了作用。
(三)农村新型服务组织发展的新趋势
1．农村经纪人组织成为农村流通服务的重要力量。这些组织与当地农民一般有地缘和血缘的关系，非常了解农民的需要，在为农民解决“卖难”问题、为农民提供市场信息、买卖商品和输出农村剩余劳动力等方面，发挥着越来越重要的作用，已经成为促进农业结构调整和解决农民产品销售问题的不可缺少的力量。河南鄢陵县花卉产业的发展与分布于郑州、西安、北京等多个大中城市的数以千计的鄢陵花商的作用密不可分。全县年销售额100万以上的花商400多户，50万元以上的1200多户，10～50万元的近2000户。花商一头有长期联系的外地客户，一头有为之销售产品的固定、半固定的花农；大的花商联系四五十户、甚至上百户花农。
2．农村专业协会加快发展。近几年我国社团发展主要是靠农村专业协会的拉动。根据民政部的统计，从全国统计数据来看，2003年 2005年底，全国性社团3年基本没有增加，省级登记的社团3年只增加了89个，地(市)登记的社团略微增加，而县级登记的社团则大幅度增加，其中大部分是农村专业协会，一些地方数据表明占80％左右。农村专业协会已经成为农村民间组织的主体，成为建设新农村不可缺少的有机组成部分。不仅如此，部分农村地区已经出现了一批行业协会。
3．新型农民合作经济组织实体化、层次不断拓展。在实践中，一批按合作社、股份合作制企业注册的农民专业合作社、股份合作社相继产生。新一代农民土地合作社和物业股份合作社在试点中健康发展。同时，这些组织地域、层次不断拓展，形成更高层次的合作经济组织。在一些专业合作经济组织发展得较快的地方，已经出现了合作经济组织之间的联合，实现更高层次的合作现象
4．新的农村金融服务机构出现自发试点。2002年10月，焦作市武陟县嘉应观乡东后庄村6位经济实力强、社会信誉好的农民，成立了个农民贷款担保协会。协会拟定了《信用担保协会章程》，和当地农村信用社签订担保协议，协会成员每人在当地农村信用社存入一定数量的担保金，给本村人贷款提供信用担保。担保协会显示出旺盛的生命力。截止到2006年9月，焦作市已成立农民贷款担保协会170个，向农村信用社交纳保证金463万元，累计为1571名群众进行了担保。滕州市供销社是山东省首家由供销社牵头成立担保公司的单位。2005年4月，由滕州市农村合作经济组织联合会牵头，与滕州市绿色农产品产销协会、滕州市泰丰商贸有限公司和黄兆灿等5个自然人一起，依据《公司法》及其他有关法律、行政法规的规定，合资组建“滕州市农合信用担保有限责任公司”，注册资金500万。
5．“农业家政’’服务兴起。在湖北省谷城县冷集镇等一些地方，出现了一些经营劳务服务的新的业务，采取有偿服务的方式，专门给缺劳力家庭和种养大户组织提供干活的农民。由于这些人灵活机动、随叫随到、服务优质、工资适中，当地人们亲切地称他们为“农业家政”。这种“农业家政”服务与过去“互助组”等农村民间组织既有相似之处，又有很大的区别。最大的区别在于过去是互助式无偿援助，你给我干，我给你干；而“农业家政’’是有偿服务，每个劳力每天收入15至30元不等，其服务内容由过去的抢收、播种延伸到现在的“钟点家政”、“专业家政”、“技术家政”、“购销家政”、“信息家政”等领域。“农业家政”的出现，不仅解决了外出务工、家中缺少劳力、没有技术、信息不灵的农民的后顾之忧，更为加快谷城农村经济快速发展起到了重要作用。
6．农村社区服务中心建设试点稳步推进。农村社区服务中心既是一个地域概念，又是一个组织实体概念。山东省供销社从2005年6月份开始启动农村社区服务中心的创建试点工作。主要思路是：以农村连锁超市的建设为基础，盘活供销社系统的传统资源，在一些人口比较密集的乡镇或大村，腾出3～5亩地，布局建设一个几百到上千平米的日用品超市、一个农资综合超市、一个农民冬天洗澡的浴室、一个综合活动室、一个置放体育器材可供休闲的院子；并随着对农民凝聚力的增强，将其它物质生活和文化生活内容项目逐渐吸纳进来，为农民提供商品、技术、信息、中介等各种现代化的商业服务和社区公共服务。在供销社的精心组织下，试点时间虽然不长，但进展很快，成效和影响十分显著。截至2006年上半年，山东省相继有40个县市区启动社区服务中心的试点，全省有30个县市区已建成70多处社区服务中心。在试点过程中，一批比一批效果好。农村社区服务中心的兴办，使村民切身感到了新的社区服务，广大农民对其寄予厚望，供销社也从中找到了服务的感觉。
二、农村新型服务组织发展中遇到的问题
(一)管理体制复杂，起步艰难，“非正式组织”多
目前除了少数组织按照企业方式运作外，多数农村新型服务组织是按非盈利的民间组织方式组建和进行运作的。而现行的民间组织管理体制是一种非常复杂的分级、分口双重管理体制，导致农村新型服务组织的发展在登记上首先就面临障碍，表现为依法起步艰难，合法困难，没有办理登记的“非正式组织”多。虽然国家有民间组织管理条例，但双重管理的模式致使民间组织取得合法性的身份困难，使大量的服务组织不得不在“违法生存”状态下开展工作。实际上，目前这一复杂的管理体制仿效了计划经济时代的传统做法，由政府负责每一个单一社团管理，而这是与“小政府和大社会”的基本原理相矛盾的。政府机关作为民办非企业单位的上级机构，理论上缺乏科学根据，法人地位如何体现，谁是机构的拥有者?如果政府不管，谁来管?权力下放到何处?是理事会还是托管机构?这些管理依据都值得商榷。管理体制的问题将影响到农村新型服务组织的发展和能力建设。目前出现的农村民间组织不能在民政系统登记，而转向工商部门登记注册的现象，就是一个典型的例证。
(二)发展不平衡，认识不统一，组织之间差异大
农村新型服务组织的发展受多方面因素的影响，地区之间发展严重不平衡。各地在发展的阶段性和规模、类别、水平、层次上差异较大，对发展政策有不同的需求，在发展观念上有不同的意见，发展在社会上的影响差异大。一些地区在推动农民发展新型合作经济组织等服务组织方面先行一步，采取了积极推动发展的系列措施，取得重要成果，已经形成了好的发展势头和环境。但一些地区和有一些人则仍然坚持僵化保守的观念，认为农村合作组织、民间组织等是西方的东西，认定只要不是政府组织，民间自发的活动就具有颠覆性，从而害怕“民间”“组织”起来，消极对待甚至阻碍其发展。此外，相比经济组织而言，农民的社会组织不发达。很多已经建立起来的社会中介组织尚未真正成为政府职能转移的载体，社会团体等民间组织的作用尚未得到充分发挥，社会资本的开发利用不足，农民的自我组织能力不强。
(三)存在发展异化现象，资源动员和影响能力有限
主要表现在：一是政府牵头办的农村服务组织多，组织的发展本身缺乏自治，对政府依赖性很强，本来是非政府组织却表现为政府性，自身影响力不够，资源动员能力有限。具体表现为政府和非政府组织行政关系错位，合作有余，分工不足，从属有余，自立不足。政府对非政府组织应为指导非领导的方式，但在实践中很多不分，变成了领导关系。现实中，非政府组织的人事任免、目标方案的确立乃至工作的安排中有很多都是受政府有关部门的领导，政府的行政权力渗透到非政府组织的各个领域。非政府组织本应是政府与社会的桥梁纽带，反映民意，影响政策，但实际上我国非政府组织仅限于提供公共服务，无法介入政府行政的咨询决策，以执行性参与为主。政府与非政府组织在组织结构上经常出现重叠现象。二是农民自发创办的农村民间组织由于规模小，较少宣传自身活动和联系政府与市场，导致它们生存的空间变小，自身性质开始异化，向制度型的非政府组织或赢利型组织转变，以求获得政府与市场的支持，获得生存的空间。
(四)生存能力较弱，经费困境，缺乏人力资源开发能力
尽管近年来我国农村服务组织的数量保持了较快增长，但组织的注销、撤销率也很高。多数农村新型服务组织的发展面临着经费不足的压力和挑战，自我生存与发展能力薄弱。具体表现为：组织筹资能力弱、渠道少，普遍面临经费匮乏的问题；从业人员多为兼职，负责人多由离退休人员担任，人员总体素质不高；管理和服务理念滞后，工作技巧和能力亟待提高等。一是组织发展的固定经费来源有限，最普遍的来源是会费，其次是组织成员捐赠、政府及主管单位拨款和企业捐赠。资金来源来自外部社会的不多，外部社会的资助对资金的使用也往往采取“保守策略”，或者目标定向策略，限制了组织作用领域的发挥。二是普遍缺乏专业的筹款能力，筹款环境有待改善，“融资难”。三是缺少有创造性、有活力和有远见的领导人，人才竞争压力太大。为了吸引有能力的人才，不得不提高专职工作人员的工资水平，与商业部门和政府部门竞争，无形中增加了管理成本和生存压力。而相当一部分组织则因为没有雄厚的财力而造成有经验的专职人员流失，影响组织可持续发展。
(五)内部发展机制有待改进，缺乏稳健成长能力
主要表现在“五缺”：一是组织的发展缺乏明确的远景和宗旨陈述，或者对这些问题要么概念宽泛，要么范围和领域太广。这些问题的存在，对组织在社会中的地位和健康发展有较大影响。二是缺乏市场意识，包括对为社会提供何种服务不明确，对市场服务的空间不明确等。这就导致组织在社会中的认可度下降，人们有困难时，自然会找政府，不会找这些组织。当然，市场定位的不明确，与组织的规模较小、可为社会提供的资源有限和组织职责不清、专业化程度不高有很大关系。三是缺乏诚信透明和自律机制。不少机构拿不出与国际接轨的财务报告，年度报告中机构资金来源是什么、项目组成和如何支付、项目有无独立审计等问题往往交代不清，报告真实性也值得怀疑，因而难以提高组织动员社会资源的能力。四是缺乏全面的资源管理系统，在资源管理方面的不成熟。很多民问组织对请志愿人员和独立的非利益相关理事加入组织管理工作缺乏认识，认为没有必要。很多本来以公益为目的的非政府组织，像医院、学校等，由于资金的短缺或者营利动机的驱使，以从事商业活动的方式赚取大量利润，将太多的注意力放在了营利活动上。五是缺乏应有的以责任为基础的激励机制。组织的领导人经常无视个人利益的存在。在业务管理上，组织也缺乏体现效率的竞争机制。此外，政策上也缺乏对此明确的引导。
(六)部分组织对外信息不透明、运作不规范
信息透明、公开对农村新型服务组织的发展具有重要意义。信息公开的内容包括组织成立的愿景和任务、董事会成员、官员和职员的名单、捐赠者名单、规章制度文件以及其它相关政策和文件、价值观和道德准则、财务信息、财务审计报告、评估信息、工作年度报告和定期报告、治理状况、成果等信息。我国目前农村新新型服务组织能充分做到这一点的还不多。最为集中的问题是信息公开不全面、不及时，或者缺乏公开的意识。
(七)缺乏完整的相关组织管理法，法律制度有待完善
近年来，我国对农村新型服务组织管理的法律体系的建设已取得一定的成就，但是法制化建设任务仍十分艰巨，存在多方面的问题。一方面，立法工作滞后于组织的发展，有关法规还不完善，在实体法、单行法、立法内容存在缺失。另一方面，现行相关组织立法的层次和质量不高，一些具有法律效力条例的内容侧重于登记程序，不仅与其它法规衔接性差，而且在具体问题上缺乏可操作性。现行法存在的缺陷，对目前农村新型服务组织的发展构成了相当的障碍，具体表现为五点：一是行政机关的自由裁量权过大，二是社会团体的设立条件过分苛刻，三是对民间组织的限制竞争、限制规模的政策难以接受，四是有关民事关系的规定十分混乱，权益保护不到位，五是税收优惠措施不足。
三、农村新型服务组织发展的思路和重点分析
(一)确立四大发展战略
1．确立服务理念。作为政府组织，应当将政府的工作重心由“权力”转向“责任”，由“管制”转向“服务”。政府应为非政府组织的发展创造良好的空间。农村新型服务组织也应当首先加强服务理念。这些组织所承担的职能很多都是与人民利益息息相关的，具有利他的性质。但是长期以来受计划经济的影响，以及受营利动机的驱使，容易造成不良的风气，比如官僚作风十足，高高在上，或者单纯追求盈利的目的，忘记了其存在的根本目的。发展这些组织必须依靠强调组织使命、信念，增强组织人员为人民服务的精神，培养和强化职业道德。
2．确立民主理念。农村新型服务组织的多数是民问组织，其发展从根本上说应建立在高度发达的公民社会的基础之上。当前应从积极培育公民社会的角度，发挥市场经济作为公民社会的内生主导动力的作用，培育独立自主的市场主体、平等互惠的契约关系和自由独立的个性意识，增强社会中的民主氛围，为其发展创造良好的土壤。
3．改进发展环境。一是政府要对农村新型服务组织的发展重新定位。这些组织不应是接受机构精简人员的和离退休人员的场所，而是承接政府部门社会职能的组织；不应是政府职能转变形式的工具，而是公民社会最活跃的公共部门；不是在与政府争权，而是在帮助政府管理社会。要加强政府资金对组织健康发展的支持。充足的资金是这些组织存在和发展的基本因素。因此通过财政手段扶持其发展是较为有效的途径，要尽快建立政府的相应资助机制，将这块经费列入政府预算。资金支持应采取多样化的形式，例如可以将一部分原来由政府承担，但是农村新型服务组织也有能力承担的职能以“政府采购’’的形式，支付一定费用；或者可以考虑划拨一部分经费，采取合作的方式，解决农村服务组织缺乏资金的问题。二是完善相关法律制度。要加强立法工作，解决农村新型服务组织发展单行法缺失、“一法统揽”的问题，为不同的组织制定不同的法规。要强化法律追惩制度，弱化行政预防，使行政部门以法律为准绳，依法管理。建立统一的职业资格审批制度，从法律上明确农村各类组织的设立条件和
标准，并且要具有可操作性。制定相关行政诉讼法、复议法和程序法，完善对政府非法干预的诉讼途径，为维护农村新型服务组织的合法权益提供相关法律救济。三是健全监督制度。要改进政府监督体制，使监管体制合理化。变革政府管理重审批、轻监管的模式为轻审批、重监管的模式，加强政府监管职能；建立完善的监督体系，加强监督工作落实。当前一方面应该建立一个以某一部门为主体，业务主管部门、媒体、公众和独立评估机构为辅助的监督和评估体系，以强化其公共责任机制；另一方面，应当加强对其日常工作的监督，方便公众和舆论监督，逐步建立科学、公正、权威的诚信评估指标体系，并通过诚信评估机构对组织是否保持非营利性和公益性，是否在登记注册的业务范围内活动，是否具有合法性等进行评估，并对那些诚实守信的组织给予表彰，对那些失信的组织给予批评和曝光，以促进组织间的良性竞争，便于组织更好的发展。要加强非政府组织的问责制建设。加强政府对组织的日常监督，重点放在组织的日常运作是否违规上，变监督为服务，使组织主动接受政府的监督。
4.增强发展内功。是否具有资源动员能力、活动能力及发展与创新能力是农村新型服务组织健康发展的重要保证。要解决组织发展资金不足的难题，建立多渠道的资金来源，广开财源，努力争取各种形式的资助。学会宣传，申请项目。在开展公益活动的同时开展与自身业务相符并不以营利为目的的合法经营活动，提高经营性收入比例，努力做到自立。要解决人才问题。大胆创新，吸收人才，注重吸收高素质的志愿者来弥补人力资源的不足。加强员工技术培训和组织能力的建设，积极探索开展国际国内的各项合作，通过培训、访问、交流等种种形式开拓视野，努力学习和借鉴国外发展的理论及其经验。要改进财务管理与规制。消解社团内部人员腐败，以致组织失灵的基础。注意加强盈余分配约束、支出比例约束，建立健全账目公开规制。
(二)着力把握四个发展重点
1．大力发展农民专业合作经济组织。积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织，鼓励农民围绕产前、产中、产后等环节开展多元化、多形式的合作，充分发挥农民专业合作经济组织在政策传递、科技服务、信息沟通、产品流通等方面的作用。支持专业合作经济组织开展跨区经营，壮大自身实力，增强服务功能。支持龙头企业、农业科技人员和农村能人以及各类社会化服务组织，创办或领办各类中介服务组织。依法贯彻实施《中华人民共和国农民专业合作社法》，引导农民专业合作社快速健康发展，提高农业的组织化程度。
2．鼓励、引导和支持农村发展各种新型的社会化服务组织，发挥其参谋助手，桥梁纽带，服务对象的维权者、代言人和公民服务的重要作用。推动农产品行业协会发展，引导农业生产者和农产品加工、出口企业加强行业自律，搞好信息服务，维护成员权益。积极发展农村法律、财务等中介组织，为农民发展生产经营和维护自身合法权益提供有效服务。帮助农民形成各种社会组织，比如成立老年协会、妇女协会，适当引入志愿者帮他们提供有关知识、化解矛盾的技巧、技术等。
3．加快推进农村新型社区性服务组织的建设。在完善农村基本经营制度和搞好农村村民自治制度建设的基础上，加快农村社区服务中心的试点和建设，积极引导和整合农村村落的公共服务资源，为农民的生产发展和改善生活提供现代化、综合性、社区性的公共服务。
4．正确处理农村社团发展与管理的几个关系。一是官办与自主的关系。按照目前我国社团现状分析，官办体制是主要形式。这种状况有其合理性。但需要区别官办色彩与社团的行政化倾向并不构成因果关系。官办的性质源于两点：即谁生的孩子(谁牵头组建)，谁在养孩子(经费谁出)。是否行政化关键是看其运行机制，即工作的自主性、内部决策的民主性、独立承担民事法律责任的程度等。二是领导兼任民间社团职务的关系。按照政社分开的原则，用行政的手段强行规定行政领导不再兼任社团职务，几年来的实践证明效果甚微。主要原因是领导兼任民间社团职务比官办社团有其现实合理性。三是官管不等于官办。双重管理和领导兼职本质上都是保护、推动、引导社团，有利于社团发展。区别仅在前者隐性管理，后者显性管理；前者用部门管理，后者用职务管理，对社团的民问性并没有实质性影响。四是“民间”不等于民办。社团的官办或民办，其属性用三个方面来界定：组建方式、领导成员构成、经费来源。
四、培育和发展农村新型服务组织的政策建议
(一)允许农村建立和发展各种新型服务组织，给农村民间组织创造更多服务社会的机会
1．赋权。建设社会主义新农村需要组织创新，农村新型服务组织的培育和发展是其中的一项重要内容。目前的关键不是要去担心这些组织发展的风险，而是要积极、正确地引导它的发展，发挥其特殊的功能和价值。要制订发展规划，把培育发展与农村经济体制改革、经济结构调整、乡镇政府机构改革、农村社会文化事业建设等统筹考虑，提升在建设社会主义新农村中的地位和作用，推动建立健全农村社会化服务体系。
2．提供机会。要对一批具有先进性的农村新型服务组织委以重任，探索创新我国新农村发展的机制和模式。确定农村新型服务组织是否具有先进性的标准和资格，要看这些组织能够优先考虑服务人群的需要和利益；在受益人当中提倡自助和自立，避免出现依赖性；使受益团体尽可能最大限度地参与项目的设计、实施与评估；努力加强性别平等；服务标准必须建立在了解服务对象的历史和文化的基础之上等。对于支持和委托农村新型服务组织承办的公共事业，要坚持公开、公平和公正的原则，改进管理方式。政府应明确公布支持公务的范围，倡导这些组织投入社会公益事业，也有利于社会监督；明确规定具体的各种类型的活动，使之与一般的社团活动相区别；税法应对公益事业以至农村民间组织业务做出明确的减免税收的规定，对捐赠人的公益捐赠给予抵税待遇；赋予登记管理机关要求农村民问组织及时注销登记的权力和在规定期限内做出取消该机构登记资格的决定权力。
3．法制保证。建议制定农民专业合作社法实施细则。有条件的地方可以地方立法。还可以考虑将农村专业经济协会纳入行业协会法中。要抓紧研究配套政策法规，特别要研究农村民办非企业单位的发展问题。
4．政策引导。发挥财政的“推手”作用。中央和地方财政可以向为农业服务和农村社会服务的非营利组织提供财政支持，重点扶持一批农村新型服务组织。通过补助、贴息、资助农业保险等方式，支持农村民间组织的发展。在相关政策的制订过程中，应当发挥各部门群体优势，形成扶持发展的合力。
(二)推动组织竞争，增强服务功能和作用，提升社会行动能力
要加强对农村新型服务组织建设的服务和管理，引导非正式组织转变为正式组织，促进组织发挥积极有益作用。农民自己的组织一旦建立，要让其充分发挥作用，而不是一种摆设。要立足于开放的市场经济环境，不断推动农民新型服务组织的发展创新和组织间的有效竞争。建立新的支持性政策体制和机制，不断激发农村新型服务组织的生机与活力，引导农业生产者和农产品加工、出口企业，加强行业自律，搞好信息服务，维护成员权益。稳步推动农村现有各种自我服务组织的发展，总结和推广其中的好做法、好经验，发展农村法律、财务等中介组织，为农民发展生产经营和维护自身合法权益提供有效服务。把各种新型服务统一组织起来，形成一个为农民服务的网络和平台。探索以城带乡、城乡共建的新途径，一方面引导城市有关部门和企业下乡，为农民提供产供销服务，另一方面也积极组织农民进城就业、找技术，帮助他们出售农产品，以形成城乡发展相互促进的良性循环。
(三)推动组织加强自身建设，强化服务意识，提高服务能力
农村新型服务组织的自身建设具有丰富的内容，包括创建组织信誉，与公众的交流，财务管理，人事和管理的运作，诉讼的处理与遵守监督程序等。要引导农村民间组织完善以章程为核心的内部治理结构，建立健全民主参与、民主管理、民主监督的制度，形成平等协商、诚信自律的运行机制，加强能力建设。要支持民间组织自主开展活动，解决人事工资、劳动保障等制度障碍，增强发展凝聚力和吸引力。当前要继续把农村专业合作社和专业经济协会的发展放在突出位置，通过规范化建设和政策性扶持，培育一批独立自主、能力突出、公信力高、示范作用强的农村专业合作经济组织，引导其在建设新农村中发挥更大的作用。围绕促进农村社会事业发展，发展农村社区服务中心，推进农村社会管理和社会服务机制创新。
(四)积极构建促进发展七个支持体系
一是建立符合国情的法制保障体系。要通过建立法制，统一思想，提高认识，规范行为，明确农村新型服务组织的特有性质及与其他相关组织的关系和区别，构建科学合理的内部组织结构，创造一个正常的发展制度环境。二是建立坚强有力的组织领导体系。强调提供服务协调，把农村新型服务组织的发展要求、困难和问题收集起来，并提供解决通道。三是建立全面协调的政策扶持体系。对其发展要增加扶持力度，增加政策优惠，减轻发展负担。这需要由中央政府牵头制定一揽子重大扶持政策。各级政府要通过发文件、开会、奖励，人力资本及公共投资等方式，促进各部门积极作为，建立全面的扶持政策框架。四是建立市场化运作的发展机制体系。加快农村改革，构建规范运行的社会主义市场经济体系，引导农村新型服务组织经济运行规范化，高效化。五是建立吸引农村先进要素合作的制度创新体系。这些先进要素包括市场要素、技术要素和政治要素等三种。六是建立稳步推进规范发展的引导培训体系。七是建立鼓励社会各方投入的社会化支持服务体系。要像扶持农业产业化龙头企业那样对待农村新型服务组织，积极组织动员社会各种力量参与农村新型服务组织的建设和发展，帮助这些组织提高可持续发展能力，拓展市场和发展空间。
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