强化统筹协调形成新农村建设合力

 

强化统筹协调形成新农村建设合力

——重庆市万州区、永川市、江北区89个村庄新农村建设调查报告

                                                         国务院发展研究中心“推进社会主义新农村建设研究”课题组

   

内容摘要：重庆市具有典型的大城市、大农村的特征，城市发展迅速，而农村经济比较落后。本报告基于对江北区、永川市所辖的9个乡镇89个村庄的调查，分析了重庆市新农村建设的现状和村在的主要问题。调查表明，新农村建设尚处于造势、规划阶段，存在的主要问题是：新农村建设的资金缺口很大、农民收入稳定增长缺乏产业支撑、基础设施不完善、农村公共服务水平低。本报告就强化统筹协调，形成新农村建设的整体合力等提出了建议。

关键词：新农村建设  调查  重庆市

    重庆市现辖13个市辖区，4个县级市，18个县，5个自治县。2004年末，户籍人口为3144.23万人，其中农村人口占61.7％。重庆市具有典型的大城市、大农村的特征，城市发展迅速，而农村经济比较落后。为了解重庆市新农村建设的情况，我们在重庆市万州区、永川市、江北区各自选择好、中、差三个不同发展水平的9个乡镇，对进行了典型调查，并对这9个乡镇的所有行政村发放问卷进行调查，共计调查了89个行政村。

    一、重庆市新农村建设的进展与存在的主要问题

    重庆市农村地域广阔，全市耕地面积162．2万公项，农用耕地开发度较高，主要播种农作物有稻谷、玉米、油菜、蔬菜和烟叶，是全国重要的粮食主产区和商品猪肉生产基地。重庆市农村经济的主要特点如下：一是农民收入水平较低，仍处于全国水平线之下。二是辖区内土地以山地、丘陵为主，占土地总面积的94％，宜耕土地少，地块分布分散，土地质量低。三是市内渝西地区与三峡库区、渝东南少数民族地区的农村自然条件、经济发展状况和生活环境条件差异极大。

    (一)新农村建设的政策部署

    重庆市在推进新农村建设过程中，各区县(市)通过调查研究，逐步形成了符合自身实际的推进新农村建设的思路和政策措施，注重汇集各方建设力量，形成新农村建设的整体合力，实现了新农村建设的良好开局。

    1．加大新农村建设投入力度。重庆市39个区县均建立了新农村建设专项资金。如：沙坪坝区新农村建设资金达到。7000万元，渝北区达到5436万元，南岸区3000万元，长寿、永川分别达到1000万元。新农村建设得到了社会各方面的关注和支持。

    2．汇集各方建设力量，形成新农村建设的整体合力。重庆市农村工作领导小组把新农村建设的任务分解落实到各相关部门后，市级各部门积极行动，落实工作方案，采取有效措施推进新农村建设。市委组织部与有关部门一道在全市2000个村建设融“村级两委办公和会议、教育培训、文体娱乐、医疗卫生、农经商贸服务”五大功能为一体的村级公共服务中心。市委宣传部在重庆日报、重庆电视台、华龙网开辟了新农村建设专栏和专题，并与市文化广电局计划每年投入2500万元建设100个乡镇文化站和1000个村文化活动室。市农业局指导全市新发展“一池三改”示范户5万户，其中100个示范村具备条件的适宜户普及面达100％。市卫生局规划到2010年在4000个村级公共服务中心建设合格村卫生室。市劳动和社会保障局提出到“十一五”期末全市“千百工程”示范村内建立农村社会养老保险制度。市交通局规划“十一五”期间投资163亿元，建设农村公路4.．6万公里，解决8个乡镇2921个村不通客车的问题。

    3．编制村级规划，改变农村无序建设的状况。重庆市村庄规划编制工作呈现以下特点：一是规划坚持高起点，充分吸收各地的成功经验。二是规划突出地方特色。梁平县在规划编制中，注重自然景观、农耕文化与巴渝民居建筑风貌的高度融合，凸显地方特色。三是规划尊重民意。规划过程是提高认识、统一思想、理清思路的过程，规划坚持了“从群众中来到群众中去”的工作方法。

    (二)新农村建设中存在的主要问题

    通过对重庆市万州区、永川市、江北区数个乡镇的调查，发现重庆市新农村建设尚处于造势、规划阶段，还存在一些不容忽视的问题。

    1．新农村建设资金严重不足。从调查乡镇的总体情况看，与实际需要相比，新农村建设的资金缺口很大。特别是农村便道建设、环境整治、垃圾处理场、集中洗衣场建设等需要大量资金的建设项目资金缺口较大。具体表现是：一是政府专项资金投入不足。市里确定安排2000万元专项资金与基层的期望相比存在明显差距；三峡库区、渝东南地区乃至渝西地区少数财政比较困难的区县政府在投入上更显乏力。有一些区县只是象征性安排了一点专项资金。二是项目资金使用比较分散。

    2.农民收入稳定增长缺乏产业支撑。重庆市绝大多数农村位于山区，交通不便，养殖业和种植业仍然是大多数农村居民赖以生存的主导产业，农产品加工尤其是农产品深加工发展严重滞后，许多农村缺乏龙头企业带动农村发展。由于大多数农村缺乏产业支撑，农民收入稳定增长的长效机制难以建立，农民收入水平低下，城乡收入差距巨大。

    3．基础设施不完善，农业综合生产水平低。重庆市乡村道路建设落后，乡村公路畅通率低。以新田镇为例，2005年全镇还有13个村居共132公里公路没有硬化，还有54个组(占行政村总数的22％)没通公路。农村落后的交通条件，极大地制约了农村物流的发展，农产品运输困难。重庆市虽然水系发达，但由于农田水利设施不完善，水利设施少且分布不均，农业基础设施投入不足，使得重庆成为一个缺水的地方，极大地制约了农业综合生产能力的提高。以万州新田镇为例，全镇旱涝保收面积仅占耕地面积约三成，尚有5450人存在饮水安全问题(其中饮水困难的2230人，水质不达标的3220人)。农村生态环境较差，水土流失面积占国土面积53％，风、雹、洪、涝、滑坡等自然灾害频发。由于基础设施不完善，农业抵御自然灾害能力弱，综合生产能力受到极大影响。近年来，全镇粮食总产量始终维持在21000吨左右，随着工业和养殖业的发展，保证粮食镇内供求平衡的压力越来越大。

    4．社会事业发展不协调，农村公共服务水平低。长期以来，统筹城乡经济社会协调发展的机制不健全，客观上形成了重城市、轻农村，重经济发展、轻社会发展，甚至农村支援城市发展的局面。农村教育、卫生、文化广播等社会事业严重滞后，社会保障起步晚、推进慢，农民子女读书难，看病就医难，弱势群体保障难，农村公共服务缺设施、缺人才，服务能力弱。

    5．缺乏人才支撑。大部分农民只有小学和初中文化。而且由于重庆主要以山地为主，机械化程度极低，主要依靠人力劳动。从事农业生产，劳动量大且收入低。大量拥有一定文化知识的农村青壮年劳动力不愿意在生产率低的农业产业工作，纷纷进城或外出打工挣钱，留下老少妇孺从事农业生产。通常越贫穷的农村，外出工作的农村劳动力越多，农村人力资源的外流越严重。

    6．认识存在一定差距。主要表现在少数领导干部对新农村建设的重要性和紧迫性认识不够，对新农村建设工作尚未引起应有的重视，行动比较迟缓；一些基层干部对新农村建设长期性和艰巨性认识不够，有的具有畏难情绪，有的显得急功近利，脱离实际做一些违背群众意愿的事，引起群众反感；一些农民群众对自己的主体地位和自力、自助认识不够，对政府支持的期望值过高，存在一定的“等靠要”思想，个别农户甚至拆了旧房等着政府补助资金到位后再修新房；一些干部对新农村建设缺乏整体考虑，把重点推进、典型示范片面理解为单兵突进，致使一部分群众尤其是没有确定为示范村、推进村的群众意见比较大。

    二、89个村庄问卷调查的主要发现

    此次调查的村地形环境24.72％为山区，75.28％为丘陵。78.65％属于一般村庄，13.48％属于乡镇驻地村庄，4.49％属于中小城市城郊型村庄，3.37％属于大城市城郊型村庄。89个村庄中51，69％属于经济条件一般的村，43.82％属于比较穷的村，4.49％属于比较富裕的村。人均拥有耕地面积为0.9亩，62.35％的村人均占有耕地面积全市平均数以下。

    (一)村集体经济实力弱

    集体经济收入普遍偏低。在有相关数据的61个村级样本中，29.51％村级集体经济收入低于1万元，54.l％村收入低于2万元，72.13％村级收入低于5万元，85.25％村级收入低于10万元，集体经济收入超过20万元的占到11.48％。

     在有相关数据的49个村级样本中，工6.33％村集体总支出低于1万元，38.78％村集体支出低于2万元，57.14％村集体支出低于5万元，73.47％村集体支出低于10万元，支出超过20万的村占12.24％，支出超过100万的村占6.12％。

    在有相关数据的77个村中，大部分村庄(占72.73％)都显示村集体经济实力的变化不大，10.39％村庄有所下降，16.88％不断增长。

    从壮大集体经济实力的途径来看，在有相关数据的86个村中，按照村庄选择频率高低依次为：招商引资、出租集体土地(74.42％)，争取上级下拨或补贴(70.

93％，)，集资兴办新的村办企业(59.3)，大力搞好现有村办企业(45.35)，招商引

资、出租集体资产(43.02)。选择“招商引资、出租集体土地”和“争取上级下拨或补贴”比例较高，反映了当前村集体发展对财政划拨与补贴以及对集体土地租赁收益的依赖性。

    (二)农民收入增长制约因素多

    被调查村农民人均纯收入平均为2796.42元，69.05％的村农民人均纯收入超过2350元。在有相关数据的88个村中，对本村农民增收的难点，反映最集中的是农产品价格偏低、农业生产资料价格高，比重达到70.45％；其次是调整农业结构不容易、缺乏技术(68.18％)；缺乏资金(62.5％)；每亩地收入不高(53.41％)；每家土地规模太小(51.14％)；农民观念落后(48.86％，)；本地发展二三产业不容易(48.86％)；以及农产品销路不好(43.18％)，位置偏远，交通不便(40.91％)；出去打工不容易，劳动力仍有富裕(36.36％)；自然条件差，自然灾害频繁(21.14％)等。从调查的情况看，出去打工不容易，劳动力仍有富裕作为一个选项，反映存在难点的比重比较低，从侧面反映了目前农民外出打工就业环境与以前相比已经有显著改善。

    (三)农户的贷款获得率不高

在有相关数据的83个村中，回答了向信用社贷款是否困难的问题，25个村对信用社贷款获得的总体印象是很困难，占到了30.12％。从总体的贷款获得率看，村内获得信用社贷款的农户占村总户数的平均值为14.01％，而村内信用户的比重平均值为56.94％。可以看出，虽然信用社改革后，农户的贷款获得率有了明显的提高，但大部分的村庄觉得贷款难问题依然存在。而且村庄内农户的贷款获得率并不高，仍有大部分的农户不能获得贷款。  

84个村回答信用社是否发放小额联保的问题，63个村有存在信用社的小额联保贷款业务占75％。而小额联保贷款的平均规模为10531.36形户，其中28.81％的村内小额联保贷款的平均额度小于3000元。从村调查对农户借贷行为的判断看，84.06％，的农户有资金困难是通过信用社贷款解决，而只有15．94％的农户是通过私人借款解决。

    调查中，15个村都指出了村内有私人放贷户存在的现象，占了被调查总样本的16.85％。所调查村庄私人放贷的平均利率为3.03％，72.73％的私人贷款利率小于当前农村信用社的平均贷款利率(2006年第二货币政策报告指出农村信用社平均贷款利率为5.7％)。这说明农村私人贷款的高利贷现象并不普遍，大部分私人贷款仍具有社区内互助的性质。

    (四)外出打工农村劳动力比重高

    外出打工劳动力比例为位85.71％，最低为9.48％，平均水平为47.56％。在本地非农就业劳动力比例为82.57％，最低为0.2％，平均比例为12.26％。

    在有相关数据的67个村中，劳动力常年外出打工或者转入二三产业的平均比重为40.82％。在有相关数据的64个村中，对青壮年群体而言，平均每村拥有30岁以下青壮年劳动力480人，有85.71％的村子认为本村能够转移出去的劳动力都已经转出了。

在有相关数据的38个村中，赋闲在家的青壮年劳动力平均每村137人，50％以上的村子赋闲青壮年劳动力不足33人，赋闲比例平均约27％。此外劳动力大量转出，带来留守儿童问题，每村平均拥有留守儿童(学前儿童和义务教育阶段学生)

1 10人。

    (五)农村教育和卫生方面的情况有所改善，但农村公共服务堪忧

    在有相关数据的48个村中，4.17％的行政村没有教学点，77.08％的村有1个教学点，16.67％的村有2个教学点，余下1个村有3个教学点。

    在有相关数据的73个村中，没有卫生室的行政村占到2.74％，有1个卫生室的村占60.27％，27.4％的村有2个卫生室，6.85％村的卫生室数量达到3个，余下4个村的卫生室有4个。

    在有相关数据的75个村中，只有17.33％的村进行了垃圾集中收集，而其余的村没有垃圾集中收集点。在有相关数据的82个村中，60.98％的村回答饮水状况安全，而还有近4成的村回答饮水不安全。在有相关数据的82个村中，有67.07％的村认为村内饮水存在困难。

    在有相关数据的84个村中，36.9％的村指出了村内存在环境污染问题。在存在污染的31个村中中，对于具体的环境污染问题，45.16％的村存在污水问题，54.84％的

村存在垃圾污染问题，9.68％的村存在噪音污染问题，29.03％的村存在河道失去治理的问题，25.81％的村庄受到其他的污染，而其他的污染主要是养殖和生活粪便污染。

    在有相关数据的85个村中，只有29.41％的村近年来有公共文化活动，大部分村庄的文化娱乐活动仍然非常缺乏。而2005年有相关文化娱乐活动的村庄内，平均放电影的次数为5次，剧团平均演出的次数为8次。

    在有相关数据的88个村中，村民对村里的生活居住环境满意程度不高，对交通出行、看病、环境绿化和购物消费满意的比重均不超过40％。满意比重较高的是治安状况，达到89.77％；最低的是看病，达到32.95％。其余依次是购物消费，满意的比重为36.36％；环境绿化，满意的比重为35.23％，；交通出行，满意的比重为34.09％。

在有相关数据的88个村中，村民对新农村建设要解决的问题反映最为集中是修路93.18％和文化建设89.77％；其次是医疗网点86.36％，饮水80.68％，厕所改造77.27％，垃圾收集76.14％，建沼气75％，污水处理73.86％，用电52.27％。反映解决得比较好的问题是用电问题。

从2006年春季学期开始西部各地相继实施了农村义务教育经费保障新机制，免除所有西部农村学生杂费，免除贫困学生课本费，给与寄宿生生活补助。在有相关数据83个村中，有96.39％的村子对小学和初中学生实行了全免杂费。35.53％实行了全免课本费，26.32％的村实行了给部分学生免课本费。51.43％的村有学生享受了寄宿生生活补助。

在有相关数据的80个村中，对于农村义务教育应该优先解决的问题，大家考虑最多的是保证教学质量，有77.5％的村对农村义务教育的教学质量担忧，认为保证教学质量是首善之要。其次，教育对农村家庭带来的经济负担仍然是个问题，有46.25％的村认为完全免费是应该优先解决的问题。实施教师培训实际上是保证农村义务教育质量的一项重要措施，对此有25％的村子把教师培训放人了农村义务教育政策设计的优先项。对于涉及农村学校和学生安全的校舍改造问题，有23.75％的村子还需要解决。

在有相关数据的86村中，有37.21％的村过去实行过合作医疗，有68％都是在改革开放前后，70年代末80年代初解体的。在有相关数据的62村中，对于此次新型合作医疗，72.58％的村子表示农民积极性很高。对于新型合作医疗的政策，大多数人都表示乐观，有72.46％的村子认为新型合作医疗能够解决农民看不起病或者因病致贫的问题。

在有相关数据的74个村中，村困难户占全村总户数的平均比例为10.65％，其中因病致贫平均比例4.89％，因上学致贫平均比例5.79％，因残疾致贫平均比例2.78％，因经营失败致贫平均比例1.42％，可见教育和医疗还是农民致贫的主要原因。

(六)土地经营主要采取农户承包经营的形式

在有相关数据的81个村中，调查显示，90.12％的村土地经营都是采取“农户承包经营’’的形式。93.9％的村庄第二轮土地承包经营都是在1997～1999年期问进行的，但也有4.88％的村是在2000年后才开始搞第二轮土地承包经营。在有相关数据的67个村中，94.03％的村在第二轮土地承包经营后就没有对土地进行过大范围的调整。

从农户出租承包地的情况看，有41个村(46.07％)注明了有农户出租承包地。

出租承包地农户比重小于10％的村占到70％，而且他们的承包地主要是出租给本村人，比重为56.1％。承包地出租的平均价格为353.65形亩。

(七)农村的宅基地没有能够有效利用

 宅基地面积每个村平均为373.71亩，户均占有宅基地0.51亩。在有相关数据的87个村中，34.48％的村庄存在比较突出的宅基地需求矛盾。在有相关数据的84个村中，50％的村庄有废弃的旧房和宅基地。在有相关数据的78个村中，仅有26.92％的村庄进行过宅基地的整理。可以看出，虽然农村内部存在宅基地的需求，且有可利用的宅基地资源，但大部分农村地区却没有进行宅基地的整理工作，使得农村的宅基地没有能够有效利用。同时可以看出，在有相关数据的39个村中，废旧房屋和宅基地面积平均值为191.66亩，大于10亩以上的村庄就有18个，占47.37％。而且废旧房屋和宅基地占村庄现有居住面积的比重，平均值为7.27％。从进行过土地整理的村庄看(21个村)，16个村回答了土地整理的数量情况(占

76.19％)，整理平均节省出土地面积56.63亩，占原宅基地总面积比重的平均值为32.36％。从已经整理出的土地用途看，大部分是用于农业开发，占到了52.38％。用于村办企业和物业出租的比重较小(23.81％)。

在有相关数据的80个村中，只有21个村存在住房买卖(占26.25％)。从房屋流转的范围看，主要是卖给本村村民(占76.19％)，仅有少数卖给外村村民(占14．

29％)。14个村(66.67％)回答了买卖房屋的具体情况，房屋买卖的价格的平均值为

188元／平方米。可以看出，农村内部已经有了房屋流转的需求，但流转的范围比较小。

 (八)土地问题是村民上访的焦点

 在有相关数据的85个村中，31.76％的村庄存在村民上访的现象。在27个存在村民上访现象的村庄中，村民上访主要集中的问题是土地征用(占37.04％)、土地承包流转(占29.63％)、污染(占7．.41％)、社会治安(占7.41％)。可以看出，大部分的上访事件是与土地的利用与分配有关。

(九)超过半数的村庄认为没有必要让村民向中心村集中居住及合并村庄

在有相关数据的82个村中，反映没有必要在新农村建设中，让村民向中心村集中居住及合并村庄的比重占53.66％；而认为有必要的，相对较少，比重占46％。在有相关数据的87个村中，反映村庄进行搬迁改造的最大难点是农业生产不方便，比重占75.86％；其次是贫困户承担不了成本，比重占56.32％；反映村里的住房刚建好的占25.29％；反映生活成本增加的占24.14％。调查反映出，目前农村住房建设刚建好的占1／4，是一个不低的比例。

 (十)对于推进新农村建设工作担忧的问题

在有相关数据的88个村中，担忧开展了村庄规划，建设资金没法筹集的最多，比重占92.05％；其次是现有干部队伍能力上有差距，素质还需要提高，占82.95％；村里建设工作难度大，稍有不当农民集中上访，比重占67.05％；推进了生产发展，市场卖摊，比重占63.64％；进行了村庄改造，农民家家户户都欠债，比重占63.64％；上级领导不切实际下任务，搞“面子工程”，比重占60.23％；群众对于干部缺乏信任，参与积极性不高，比重占54.55％；违背农民意愿，搞片面的村庄撤并，比重占50％；以新农村建设名义对农民搞摊派，比重占23.86％。

 三、政策建议

根据对重庆市社会主义新农村建设的实地调查和具体问题的分析，兹提出以下具体对策建议。

(一)遵守“量力而行、因地制宜、规划先行”的原则

不能脱离农村集体的具体财力和当地特点，搞“贪大、求洋、求快”，最终导致

劳民伤财。可以从五个方面着手搞好各村新农村建设的发展规划。一是以农民增收为落脚点的产业发展规划；二是以村级道路建设为突破口的基础设施规划；三是以生态家园和外墙风貌为主的新村形象规划；四是以医疗、教育为主的社会事业规划；五是以村级班子为先导的组织保障规划。

(二)营造新农村建设的宽松环境

在调研过程中，基层和农民反映强烈的问题就是推进新农村建设的政策不够宽松。建设社会主义新农村，政策是关键，不仅要多予、少取，更要放活。目前一些政策不宽松已经不适应社会主义新农村建设的需要，在一定程度上还制约了农村发展，不利于解放农村生产力，发挥农民在新农村建设中自立的主体作用。因此，建议责成有关部门对原有农村政策进行清理，该废止的废止、该完善的完善、需要重新制定的进行认真调查研究后加以制定，需要继续执行的加以重申。

 (三)创新工作机制，强化统筹协调

新农村建设能否顺利推进，关键是形成市、区县、乡镇、村的上下互动，部门协调配合的工作机制。要在各级各部门建立新农村建设领导机构和工作机构的基础上，建立工作联系制度和定期报告制度，及时了解和掌握工作动态，分析研究推进工作中的发展趋势和存在问题。通过召开现场经验交流会，认真总结推广各地先进典型和成功经验，通报各部门好的做法和措施，形成相互学习、相互促进、相互借鉴、相互支持、相互配合的工作局面。切实加强新农村建设政策调研，与市级相关部门一道组织有关人员深入基层、深入院坝、深入农户，调查了解农民的心声和愿望，着重了解农民对当前农村政策的反映和新农村建设中的政策需求，以及今后政府给予哪些方面的支持和帮助，以便提出针对农村实际、符合农民意愿的政策建议。

(四)整合资源，加大对新农村建设的投入   

建设社会主义新农村需要各级部门按照调整国民收入分配格局的要求，将公共服务设施建设的重点转向农村，加大对“三农”的投入力度，让广大农民享受社会文明成果。为此，建议政府加大筹资力度，并尽可能地打捆投入新农村中。从目前各方面的资金来源看，在新农村建设中街道建设、脏乱差治理、院坝整治、住房面貌改善和新农村建设规划编制方面没有资金来源，这些既是农民迫切需要解决的问题，又是农民摸得着、看得见并能立竿见影的实事。建议政府在财政预算的大盘子中安排新农村建设专项资金，集中用于农村新型社区建设，重点用于污水沟渠处理、垃圾点建设等方面，为农民建设社会主义新农村树立坚定信心。

(五)强化农民的主体地位和村领导班子的组织保障

社会主义新农村建设必须以农民群众为主体，以农民群众的具体需求为导向，否则社会主义新农村建设就会偏离正确的方向。因此，必须通过大量的宣传，让群众认识到社会主义新农村建设与自身的利益是一致的，从而自觉地、积极地参与到新农村建设中来。领导部门在新农村建设过程中要充分听取群众的意见和呼声，尊重农民群众的主体地位。通过加大对农民的培训力度，增加农民群众的文化思想素质。另外，新农村建设必须要有一支坚强的干部队伍，否则，再好的项目资金支持都无法发挥作用。