加快建立农村社会保障制度实现城乡共赢

 

加快建立农村社会

保障制度实现城乡共赢

国务院发展研究中心社会发展研究部  贡森

    内容摘要：社会保障是国外改善农民收入的重要手段，只要保障水平和个人行为得到控制，福利病是可以避免的。过去我国对农村社会保障的发展一直采取消极的态度，加剧了城乡分化，也影响了城市社会保障的健康发展。社会主义新农村建设应该以更加积极的态度建立农村社会保障制度，应该按照城乡统筹发展的要求，建立财政投入的自行增长机制，促进各地城乡统一的低保制度和全国城乡统一的基础养老金制度的建立，同时加强对财政补贴接受者的行为控制，以促进国家帮助与个人及家庭努力的统一。 

关键词：财政投入生存保障行为控制农民

 

    本报告主要讨论务农农民的现金型社会保障待遇，不包括医疗保险等实物型待遇。

    一、国际经验表明，将农民纳入社会保障体系是必要的，“福利病”是可以避免的

    (一)社会保障是工业化国家改善农民收入的重要手段

    这里以资料较为全面的经合组织成员国为例。其中土耳其、韩国和希腊等收入相对较低的成员国10多年前的经验对我国应该具有一定的借鉴意义。在经合组织国家中，社会保障政策的主要目的是改善农民家庭收入状况，包括提高收入水平、降低农民家庭低收入发生率、消除农民收入波动等一系列目标。围绕这些目标，社会保障政策要与农业补贴和税收等政策工具统筹考虑。

    1．即使在收入相对较低的经合组织成员国，10多年前的农民家庭收入也占到全部居民家庭收入的3／4以上。

    近年来经合组织的有关研究(OECD，2001，2003)表明，至少在过去20年期间大多数成员国的农民家庭收入一直是接近或者高于全体居民家庭的平均收入。即使在西班牙、意大利等收入相对较低的国家，10多年前农民家庭收入占全国家庭平均收入的比例也在90％以上。另外，在土耳其、韩国和希腊等收入最低的成员国中，其农民家庭收入也要占到全部家庭收入的75％左右。

    2．大量农业补贴对农民收入改善的效果不佳

    据经合组织的一项比较研究(OECD，2003)，2002～2003年经合组织国家农业补贴占到农民家庭农业总收入的比重平均为30％，20年前这一比重更是高达38％。但是，各种农业补贴转化为农民家庭纯收入的比例都不高，转化率平均不到40％。其余60％的补贴都被生产资料涨价和租金增加抵消了。而且，在绝大多数经合组织成员国，农民家庭的低收入发生率都高于其他类型家庭。越是农业收入所占比重高的家庭，低收入的广度和深度也越大。可见，农业补贴政策在帮助农民增收和减贫方面的成效是有限的。

    3．社会保障对于农民收入改善的作用较为明显

    在所有经合组织国家的农民家庭收入中都有很大一部分来自非农收入，很多国家的非农收入占到农民家庭收入的一半以上。在非农收入中，社会保障待遇一般是仅次于工资性收入的重要收入来源。在1990年代中期社会保障收入一般占到农民家庭可支配收入的10％左右，比重的国家达到25%，最低也在5％以上。

    据经合组织的一项研究(OECD)，2001)，社会保障对可支配收入的影响十分明显。在税收和社会保障转移支付之前，农民家庭的低收入发生率在20％～40％之间；通过税收和转移支付，这一比例下降到10％～20％之间。社会保障在减少低收入发生率方面十分有效，特别是对于户主是老年人的家庭。这类家庭得到的社会保障待遇份额最大，主要是养老金。

    (二)社会保障也是促进农村和农业发展的重要工具

    国际经验表明(Leisering and Gong，2001)，政府建立社会保障不仅仅是出于伦理和社会公平的考虑，也是出于经济的原因。养老金是促进农村经济发展的一个工具。通过将养老金与农业管理的变化结合起来，可以促进农业的现代化，提高农业生产率，减少农民数量。只要农民放弃种地，他们就能获得养老金。通过强制性退休，养老金也是减少劳动力供给和农村剩余劳动力的工具。

    (三)社会保障的“福利病”是可防可控的

    社会保障的不当发展可能产生两个后遗症，一是费用增长过快，经济难以承受；二是窒息了保障对象个人和家庭的自我努力，养了懒汉。针对这两方面的问题，近年来国际社会总结出了一些防控经验。

    1．控制社会保障待遇的目标水平，强调人人享有基础待遇，而不是充分保障，以改善其可承受性

    鉴于发达国家高福利的教训和经济全球化的挑战，最近国际劳工组织的专家提出了适度的普惠主义的社会保障发展新思路。传统的社会保障发展是分人群保障，公共部门和大企业的正规从业人员可以得到较高水平的福利待遇，随着经济结构和就业结构的调整，社会保障逐步扩展到非正规部门。但是，在全球化的背景下，非正规就业已经不再是一种过渡性的就业形式，并且在就业构成中所占份额还不低。正是在这种新形势下，国际劳工组织的专家提出了面向全人群的基础待遇加上分人群的附加待遇的新思路。

2．严格规定和审核社会保障待遇的资格，特别是在政府补贴的项目上附加行为控制条件，以促进个人和家庭负责任的行为

在养老保险等缴费性项目上，几乎所有的发达国家都提高了正常领取养老金的年龄。另外，为了解决提前退休的普遍性问题，很多国家将待遇标准与开始领取年龄更紧密地挂起钩来，比如瑞典的名义个人账户养老金制度。

    在社会救助等财政出资或补贴的项目上，除了严格审核收入水平等常规条件以外，很多发达国家要求保障对象按照社会期望改变其个人行为。比如，英国的失业救济制度规定长期领取待遇者必须接受培训、接受指定的工作或者参加社区公益劳动。再比如，美国贫困家庭救助制度希望这类家庭的育龄妇女采取计划生育措施。

    在墨西哥、洪都拉斯、尼加拉瓜、巴西、土耳其、莫赞比克等众多发展中国家，有条件的现金转移(conditional cash transfer)Yi,目已经成为改善贫困家庭的儿童教育和健康结果的一个非常流行的工具。在一个典型的现金转移支付项目中，如果一个贫困家庭帮助其孩子参加所期望的卫生保健和教育活动，就可领取现金待遇。这种有条件的现金转移项目不仅可以解决贫困家庭眼前的困难，而且有助于解决贫困家庭因人力资本投入不足所导致的长期贫困问题。

    二、有别于城市，我国原有农村社会保障制度的设计零散、执行乏力，同时农村也没有预案应对福利扩张的行为影响

(一)不同于城市，农村保障的主要目标是维持生存，基础方式是土地和家庭等传统保障，种类繁杂的社会保障制度只是补缺

在城市地区，社会保障是以社会保险为主，社会救助和社会福利以及家庭保障为辅的一个完整的制度体系，以保持生活水平为主要目标。城乡有别不仅表现在制度组合上，而且表现在单项制度的类型及其保障标准方面。

    1．对于务农农民，国家只承诺基于家庭和土地保障的生存保障，社会保障制度是对虚拟的传统保障能力缺失的补充

    2．多个部门在为传统保障打补丁，农村社会保障制度缺乏整体设计

    在社会救助方面，已经出台的救助制度包括民政部门负责的灾民补助、五保供养和特困户生活救助以及扶贫部门负责的西部地区“少生快富”扶贫工程。但是，作为社会救助体系的核心内容，最低生活保障制度仍然处于试点之中，与其他救助制度没有结成有机的整体。

    在社会保险方面，劳动保障部门负责社会养老保险制度的试点，采取的是自我储蓄积累的个人账户模式。这种制度设计存在着没有国家和集体补贴、个人缴费意愿和能力不足以及积累基金的保值增值任务重和风险大等缺陷。正是由于个人积累账户养老金的波动性很大，很少国家将其用于生存保障。除了自身存在的问题，农村社会养老保险与计生家庭奖励扶助、务工期的社会保险、军烈属优抚、最低生活保障、家庭保障和土地保障等其他老年保障的关系也不明确。

    3.在农村和城市皆有的社会保障项目上，现行制度安排偏向城镇居民

    在各类社会保障项目中，只有最低生活保障制度在城乡的设计和管理基本相同。但是，我们在浙江和福建的考察发现，城乡低保标准的差距在加大。

    另外，社会养老保险是城乡皆有所发展的一个保险项目，但是，城市养老保险实行的是由国家兜底的社会统筹与个人账户相结合的模式，农村养老保险实行的是自求平衡的个人账户模式。

    (二)由于设计不合理以及监管和财政能力不足等原因，农村生存保障的漏洞很大，传统和社会保障普遍难以执行

    1．虚拟的传统保障不可靠

    从保障人群来看，根据2000年中国老龄委抽样调查的结果，近40％的农村老年人生活处于绝对或相对贫困，有45．3％的农村老年人认为生活得不到保障。另据有关专家2002年在黑龙江、甘肃、四川、湖北四省进行的抽样调查(劳动和社会保障部农村社会保险司，2006年)，农村老年人贫困比例高达50.8％。

    可见，在原有保障体系中，我国农村老年人因老返贫的现象非常普遍。这主要是由于农村老年保障意愿在弱化所造成的。一是市场经济的发展动摇了家庭保障的思想和道德基础；二是城镇化和农村劳动力转移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成员之间的互助功能和社区成员之间的相互监督和约束功能；三是老人一般不愿与子女对簿公堂。

    2．社会保障的应保未保问题严重

    由于篇幅所限，下面举例说明。

    一是五保供养和最低生活保障。((2006年中国统计年鉴》(表23～29)显示，

2005年农村地区供养五保人口350万人，低保享受对象775万人(不包括50万五保户)。但是，据民政部门估算，还有220万左右的五保对象应保未保。40％左右的五保对象未得到保障有投入和管理方面的问题，更主要的原因是由于保障起始年龄偏低，不符合农村普通老人的一般生活方式。

    另外，已保低保人口只占农村绝对贫困人口(2360万)的32.8％。并且，世界银行(2006年，有关报告未公开发表)对我国东部两个省农村低保情况的抽样调查发现，调查地区对非贫困家庭的错保率在50％以上，对贫困家庭的漏保率在75％以上。在与有关地区管理者的访谈和对低保家庭的访问过程中，我们也发现，优亲厚友、过度保障等错保问题确实很严重。一个主要原因是农村低保制度的管理人员及其能力严重不足，同时，社区组织的选择过程很不透明。

    二是计生家庭奖励扶助。2004年初，我国政府开始决定对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度。据中国人口与发展研究中心的一项统计，在2005年底国家试点地区政策覆盖人群有31万，其他自行试点地区政策覆盖人群有近50万。但是，据国家人口计生委统计和估算(张汉湘、周美林，2004年)，2004年我国农村约有独生子女户3000多万，双女户1000多万，今后每年还将新增独生子女户约350万、双女户约100万。

    三是农村社会养老保险。从1986年开始探索，1991年进行试点。但是，自1998年实行规范整顿以来，这项工作基本处于停滞甚至倒退状态。据劳动保障部统计，在2005年底，参保农民只有5442万人，占全国农村劳动人口总数的11.2％，主要集中在发达地区。

    四是务工农民社会保障。的调研报告(刘燕生、贡森等，2006年)显示，目前我国农民工参加养老保险和医疗保险的比例不到20％。据分析，农民工参保低的主要原因是城镇社会保险缴费比例过高和待遇资格条件跨地区、跨城乡转移难。事实上，城市社会保险高门槛、城乡分化和农民工参保低是互为因果的。

    (三)如果全面推广，农村社会保障又有取代土地和家庭成为基础保障之势，但是目前还没有方案应对福利扩张可能带来的不良影响

    即使不包括试点中的社会养老保险，如果将其他各项保障制度试点扩展到全国广大农村地区，那么军烈属优抚、计生家庭奖励扶助和西部地区“少生快富”工程等奖励性保障制度将分别覆盖1％、20％和28％的农村家庭或人口(张汉湘、周美林，2004年)，五保供养、灾民补助和特困户生活救助将分别覆盖1％、2％和8％的农村家庭或人口(多吉才让，2001年)。减去各类保障人口的重叠交叉部分，依赖国家获得生存保障的人口也将占到农村人口总数的50％以上。这样一来，为家庭和土地保障补缺的社会保障将取代传统保障，成为独立的基础保障。

    并且，至少一半的务农农民所获得的社会保障是奖励性和救助性的，这两种保障方式都不需要个人缴费，因此，对于农村保险型制度的建立，将起到阻碍的作用，不利于培养农民的个人缴费意识。

    另外，随着农村最低生活保障和医疗保障制度的建立，五保对象未得到满足的需要只剩下护理服务了。在基层组织的管理能力减弱的情况下，延续集体经济的做法，将五保对象从一般农民中分离出来提供综合性的保障也可能产生福利依赖。

    三、加快建立农村社会保障制度的新思路和政策措施

    (一)要进一步统一认识，坚决贯彻落实新农村建设提出的城乡统筹发展和加大财政投入的既定方针政策

    2006年中共中央“一号文件”提出要“按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入”。对于既定方针的战略意义，应该进一步统一认识。1．城乡统筹发展的原则有助于缩小城乡差别及城市社保系统走出困境

    区别于过去“城乡有别”的社会保障原则，2006年中央文件次提出了“城乡统筹发展’’的指导思想。对于城乡有别、加剧城乡分化的讨论已经很多了，下面着重说明城乡分割的社会保障制度也加剧了城市系统的效率和公平问题。

    首先，目前城市社会保险系统难以扩面，覆盖人口日益老化，负担日益沉重。如果能够将农村青壮年劳动力纳入城乡统一的社会保险系统，有助于降低目前城市过高的保险费率。其次，目前城市保险系统依靠财政补贴维持基金平衡，加剧了财政资金使用的不公平性。单从养老保险来看，2005年中央财政对城镇项目的补贴达到500多亿，而对农村的补贴基本上为零。如果将现有政府补贴用于补助务农农民参保且城乡基金统筹使用，那么城市养老保险费率就可以降低4个百分点左右，进而鼓励更多的非正规就业者参加城镇项目和进一步降低费率。这种良性循环既可以解决务农农民和城镇非正规就业的参保问题，也可以解决财政资金使用的不公平问题。

    2．加大公共财政投入的原则有助于保证城乡统筹发展，有利于农民减贫和增收

为了保证城乡统筹发展，中央文件规定公共财政必须加大对农村社会保障的投入。单纯依靠自身的经济实力，农村地区对于原有低水平保障也难以落实，根本谈不上发展，也无法与城市系统接轨。

除了社会养老保险，新制度框架所提出的其他保障项目都是财政直接转移支付。如果财政投入及时到位，既有利于有关项目的执行，也有助于农民降低贫困和增加收入。

 据(2006年中国统计年鉴》(表10—2和表4—1以及表10—5和表10—18)计算，2005年我国农民家庭的平均收入只相当于全部居民家庭的平均收入的60％。并且，这一比例呈下降趋势。可见，在我国缩小城乡收入差距将是一项长期艰巨的任务，需要多方面的努力。

我国农业补贴政策还有进一步运作的空间，但是应该同时考虑社会保障等替代性和补充性的工具。据经合组织的一项研究(OECD，2003)，2002～2003年我国的农业补贴已经占到农民家庭农业总收入的8％以上。与经合组织国家的平均水平相比，还有20个百分点左右的差距。但是，在全球化和世贸组织的制度框架中，经合组织成员国也面临着进一步降低农业补贴的压力，正在寻找对农业生产和贸易扭曲较小的、替代性的经济和社会政策。

(二)要继承家庭和土地保障的传统，但是要将社会保障从补缺转换为奠基，逐步实现适度有条件的普遍保障

1．我国农村家庭保障的意愿在弱化，但是经济能力也有增强的成分

前面已经讨论了保障意愿的弱化问题。从保障能力来看，家庭规模的小型化缩小了家庭保障的照料和赡养源，特别是计划生育政策的实施，打破了传统的养儿防老机制，养老等个体风险已经发展成为一种群体性的社会风险；另一方面，打工等非农业收入的增加也增强了家庭保障的能力。

 2．土地保障的能力在弱化，但是它仍然是农民家庭最重要的收入来源之一

 土地保障能力的弱化是不可避免的。一是我国人多地少，人均耕地只有1·41亩；二是随着城市化和非农产业的发展，越来越多的土地被征用，人均耕地面积还将进一步下降；三是农业是弱质产业，比较效益逐步降低，难以提供可持续的收入增长来源，而且自然灾害和市场风险主要由农民自己承受；四是土地集体所有，农民只有使用权，没有处置权，农民不能变卖土地来养老。

但是，在相当长的时期内，农业收入仍将是农民最重要的收入来源之一。即使在东部地区，2005年农业收入仍然占到农民纯收入的45％左右。另外，政府对农民的粮食直补等补贴水平不断增加，也可以抑制农民种地收入比重的下降。

3．国家应该缓解家庭和土地保障的压力，组织提供社会保障，以全体国民均等享受生存保障为目标

在全球化的背景中，根据国家的整体经济实力，我国应该建立“低水平、广覆盖”，全国均等化的基本公共服务体系，包括已经实施的城乡统一的义务教育制度、中国共产党十六届六中全会提出的全民基本卫生保健制度和本文下面建议的地方统筹的最低生活保障制度以及全国统筹的基础养老金。

    在提出城乡统筹发展的同时，中央“一号文件”又规定，农村社会养老保险制度要与农村经济发展水平相适应，农村低保制度要在有条件的地区积极探索和建立。对于这两条规定，不同部门和地区可能有不同的理解。我们认为，现有的农村社会保障项目基本上都是满足人民群众的生存需要，属于基本公共服务，应该尽可能均等化，不应该过分依赖各地的财政能力。在农村社会保障体系建设上，应该根据全国的经济发展水平和财政能力确定一个最低的保障水平，并且通过财政转移支付保证贫困地区农民也能同等享受最低生活保障和基础养老金。当然，在财政和经济条件较好的地区，保障水平可以高于国家标准。

4、在确保最低收入保障的同时，国家应该重视各类保障措施的行为控制作用，将现代与传统保障有机结合起来

在国家确保生存保障的同时，要防范个人与家庭放弃传统责任的风险。为此，国家应该更好地兼顾生存保障与行为控制。国家保障应该是农民生活保障的基础，同时应该成为引导农民通过家庭和土地等多渠道获得更多保障的经济手段，也是国家推行其他社会政策与家庭政策的工具。

 (三)切实加大财政投入，推进四项改革。实现城乡接轨和共赢

 1．建立财政投入自行增长机制。在10年时间内，将农村社会保障财政投入占农民纯收入的比重提高到10％左右

 在经合组织成员国中，社会保障占农民家庭收入的比重在5％～25％之间。据((2006中国统计年鉴》(表10～5和表10～18)，2005年在我国城镇和农村居民家庭收入中社会保障等转移性收入所占比重分别是23.4％和4.5％。按照社会主义的本质要求和公平公正的社会保障原则，将我国农村家庭收入中社会保障所占比重确定在10％左右是较为适中的。

2．建立与当地城市居民完全统一的农村居民最低生活保障制度

 在2～3年时间内，全国各地普遍建立农村居民最低生活保障制度。在5年左右的时间内，各地农村的低保与城市低保实现制度的全面统一。在统筹区内，城乡居民的资金来源、享受条件、保障标准和管理机构完全统一。统一之辱的低保制度按照常住地进行管理。低保是中央和地方政府的共同事务，但是以地方为主。一般以县(区)为统筹单位和责任主体，省级和中央政府进行规划指导和有条件的补助。

在行为控制上，领取低保家庭必须遵守计划生育、义务教育、劳动力技能培训以及包括计划免疫在内的基本卫生保健方面的国家和地方规定。不遵守有关规定的贫困家庭，只能接受特困户实物救助，不能享受最低生活保障的现金待遇。另外，低保制度可以向有子女的老人开放，但是老人申请低保时必须申明家庭关系已经破裂。在这种情况下，有能力但未履行责任的抚养人员不能享受地方政府提供的基础养老保险缴费补贴(详见下面的政策建议)。

 在完善低保制度设计的同时，应该大力加强低保制度的管理队伍和能力建设，改善基层公示制度，降低错保率和漏保率。做到应保尽保、按标施保。

3、以最低生活保障为中心，简化和完善社会救助体系

一是特困户生活救助与低保的关系。在5年左右的时间里，随着管理机构能力的提高，救助对象可以即时进出，届时低保制度可以取代特困户生活救助。但是，对于极少数拒不履行国家和家庭责任的特困户，还应该保留特困户生活救助，只提供粮食和衣被等实物救助。

二是灾民补助与低保的关系。保留灾民补助的紧急救助部分，灾后的生活救助应该纳入低保项目。

三是五保与低保的关系。五保户生存保障纳入低保制度，将五保户医疗保障与面向一般人群的医疗保障系统合并，另外应该单设针对五保对象的护理及丧葬费用保障项目。

4、建立务农农民与城镇从业人员基本相同的社会统筹养老保险制度，只是征收基数有所不同

在5年左右的时间里，选择3个有代表性的地级市鼓励务农农民参加当地城镇社会统筹养老保险制度的试点工作。在2015年前有普遍建立强制性的农民养老保险制度，同步推进城镇基本养老保险基础部分的全国统筹和配套改革。

城市从业人员按照个人工资或社会平均工资基数缴费，农村从业人员按照当地农村家庭人均纯收入基数缴费，两类人员缴费比例统一在10%左右。可以参照瑞典基本养老金的计发办法，保险费记入个人名义账户中，按照国内生产总值增长率作为名义记账利率。农民务农和务工期间的缴费年限可以合并计算，累计达到一定年限即可定期领取养老金。

农民养老保险是中央政府和地方政府的共同事务，以中央为主。中央政府负责制度设计、监督执行、一半左右的保险费和最终的基金平衡；地方政府负责组织动员本辖区务农农民的参保，征缴农民个人承担的保费和对务农农民的缴费进行适当的补贴。

5、统筹使用各类财政性投入，实行社会养老保险与农村其它保障方式的有机结合

中央政府对各地农民的补助可以与当地土地保障结合起来，地方政府对每个参保农民的补贴可以与家庭保障情况结合起来。

一个可供选择的中央补贴方案是，按照人均耕地数量和农民人均收入水平，中央政府确定对各地农民参保的补助金额：在人均耕地较少、人均收入较高的地区，中央补助金额少一些，而在耕地较多、收入较低的地区，中央补助金额多一些。

不论财力高低，地方政府必须对履行了家庭责任（尊老、爱幼和扶残）的参保者进行额外缴费补贴。但是，补贴比例或金额，由地方根据财力自行确定。

另外，对于农村义务兵的优待和计划生育户的奖励，一部分应该转入基本养老保险制度。对于农村义务兵、农村计划生育户的个人缴费，在一定时限内，实行全部免除，其缴费责任由中央政府从原渠道解决。比如说，在新的社会保障体系中，现行计划生育家庭奖励扶助制度大约相当于国家为独生子女父母和双女户父母分别缴纳了15年保险费。