因地制宜推进城乡一体化

因地制宜推进城乡一体化

关锐捷

【摘要】本文在赴四川、河南、浙江、上海、广东等地进行调研的基础上，总结各地推进城乡一体化发展的经验，分析统筹城乡经济社会发展存在的困难和问题，提出统筹城乡经济社会发展的措施。

中共十七届三种全会系统回顾总结我国农村改革发展三十年的光辉历程和宝贵经验，深入贯彻落实科学发展观，做出了关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，提出要“建立促进城乡经济社会发展一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推进城乡经济社会发展融合。”人们能够明显地感受到，“工业反哺农业、城市支持农村”的方针已经开始实施，解决“三农”问题的政策力度正在不断增强。“十一五”时期是承前启后的重要时期，只有切实推进建立有利于逐步改变二元经济结构的体制，加快农业、农村发展和农民增收的步伐，促进农村经济社会全面进步，才能在本世纪头20年如期实现全面建设小康社会的宏伟目标。

一、进一步理清推进城乡一体化的思路和举措

城乡一体化就是城市和农村实现有机结合，以城带乡、以乡促城，互为资源、户为市场、互为服务，达到城乡之间经济、社会、文化、生态协调发展的过程。由于其涉及基本思路、政策措施的推出，涉及包括土地制度、户籍制度、社会保障制度、城乡统筹就业制度和财政体制、行政体制、投融资体制等方面体制机制的创新，因此，推进城乡一体化，是具有划时代意义的、颇具深度和广度的重大体制变革。

（一）推进城乡一体化的总体思路

认真贯彻落实党的十六大、十七大会议精神，紧紧抓住中央要求经济较发达地区实施统筹城乡经济社会发展、加快推进城乡一体化重大战略部署的历史机遇，以深化改革、建立城乡协调发展的产业体系为动力，以赋予农民公平发展机会、维护好农民权益为根本出发点，以确保农民收入持续增长、农村社会稳定为基本目标，以大力提高农村生产力发展和第二、三产业发展水平为抓手，结合本地区位特点和经济社会发展基础较为雄厚、已经具备反哺农村的有利条件，加快调整国民收入分配格局，不断加大对“三农”投入力度，引导资源要素在城乡之间双向自由流动，形成以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的格局。

（二）近期推进城乡一体化的总体目标。

消除城乡国民待遇差异，实现经济社会和谐发展。在经济发展上，要重点向农业、农村、农民倾斜，努力拓展农民增收的渠道，构建农民收入持续增长的长效机制，促进农民收入较快增长；要认真实施“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，加大对农民增收致富的扶持力度，不断提高弱势群体的收入水平，逐步实现农村共同富裕；加强各项保障体制的建设，形成农民生活殷实、城乡共同富裕的发展格局。

（三）推进城乡一体化的基本原则。

1、思维理念一体化。

或日发展思路一体化。关键是彻底破除歧视农业、农民、农村的观念，真正打破城乡二元结构，为城乡一体化发展构筑思想和制度平台，这不仅需要得到各级党政领导和有关部门乃至社会各界的广泛认同和鼎力支持，更要尊重广大农民的意愿和选择。改革和发展的目标是，城乡形成职能一体化和空间一体化，城乡之间互为资源、互相服务、城乡两个异质系统在经济、文化、生态等要素上优化组合、交融协同、和谐发展。农工商等各种社会角色，而应是一种自致角色。农业作为职业，原先的农村居民可以从事，城市居民也同样可以从事，反之亦同。

2、权益保障一体化。

或日国民待遇一体化。城乡一体化是马克思主义的发展观。马克思指出，必须消灭城乡差别、工农差别、体脑力劳动之间的差别。恩格斯是最早提出城乡融合概念的人。需要特别指出的是，城乡一体化是在生产力水平较高时期的渐进过程，因此应当首先从解决国民待遇差异性入手，加快改革创新步伐。

3、区域发展一体化。

或日资源整合一体化。农村经济和城市经济是相互联系、相互依赖、相互补充的，既不是全部农村变成城市，也不是城市乡村化，更不是城乡一样化、一律化。农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发展也离不开农村的促进和支持。关键是打破城乡规划、投入、建设分割对立的局面，通盘考虑、调整优化包括自然资源、人力资源、社会资源在内的所有资源。换言之，要在实现经济体制和经济增长方式根本性转变的同时，推进社会结构由城乡对立、城乡分割到城乡融合、城乡一体的历史性跨越。

（四）推进城乡一体化的主要举措。

意识政府主导、市场运作。统筹土地利用和城乡规划，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。政府是推进城乡统筹工作的主体，但在具体组织实施城乡统筹方略时，应充分发挥市场对资源配置的基础性作用。比如，农村基础建设、小城镇、工业园区等项目建设公开招投标，市场运作、政府监督；引导农民按照股份合作的方式开展土地流传、管理农村集体资产、发展专业合作组织，以实现资源的优化配置。城乡统筹除了发挥政府的主导作用、调动农民的积极性外，还应充分利用全社会的资源，通过政策因素，调动全社会参与城乡统筹发展的积极性。促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制。积极推进统筹城乡综合配套改革试验。二是积极推动，循序渐进。我们已经具备“工业反哺农业、城市支持农村”的能力和条件，应毫不动摇地推进统筹城乡经济社会发展的宏伟方略。在尊重经济社会发展规律的同时，既要积极推进，更要循序渐进，逐步发展。要转变重工轻农、重城轻乡的发展观念，统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度；要建立城乡一体化的发展规划，优化生产力格局，统筹城乡产业发展，优化农村产业结构，发展农村服务业和农村企业。引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动；要改革城乡二元分割体制，调整国民收入分配格局，统筹城乡资源要素配置，加大对“三农”的倾斜。

三是总体布局，重点突破。城乡统筹工作要总体布局，在制订缩小城乡经济差距的规划时，应根据经济社会发展的实际情况，突出重点，逐一突破。当前应从简哦里城乡劳动者平等就业制度、推进农村劳动力转移就业上进行重点突破，逐步统一城乡劳动力市场，建立平等就业制度。引导农民有序外出就业，鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业。加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、租房租购等于城镇居民享有同等待遇，改善农民工劳动条件，保障生产安全，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，尽快制定和实施农民工养老保险关系转移接续办法。统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。推动流动人口拂去和管理体制创新。

二、因地制宜大力推进城乡一体化的政策建议

，以产业发展为保障，为推进城乡一体化提供强大经济支撑。一是为经济持续快速发展创造良好的环境和条件。构建推进城乡一体化的长效机制，在政策和资金等方面支持有关产业做大做强。进一步发挥政策导向作用，通过财政贴息、以降代补、税收优惠等形式，引导城市和社会资金、技术、人才等生产要素流向农村，充分大会城市对农村的辐射带动作用。二是根据规划积极促进城镇和乡村产业合理布局。坚持“一二三产业互动、城乡经济互融”的原则，调整工业布局，大力发展城郊经济和现代农业，重点发展都市生态农业、农产品加工业，大力推进农业产业化，促进产业转移，把适合在农村发展的工业放到农村，促进城乡一二三产业有机融合、协调发展。三是构建促使支柱产业迅速扩张的支撑服务体系。巩固三产优势，促进提档升级。继续实施品牌发展战略，大力发展大市场、餐饮休闲等传统产业品牌，努力培育生态休闲、现代物流等新兴产业，着力打造有品位的特色经济区。狠抓产业化项目，壮大工业实力。按照“工业进园区”的思路，加快园区基础设施和环境建设，进一步提高园区的承载能力。

第二，以消除国民待遇差异为目标，切实落实各项社会保障措施。改革城乡二元结构体制，确保城乡居民享受平等发展权利。建立城乡平等的就业、教育、卫生和社保等投入机制，赋予农村居民与城市居民平等的发展待遇，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。突出抓好四个方面：一是建立城乡平等就业制度。消除农村劳动力转移就业的制度障碍，统一城乡劳动力市场，建立城乡劳动者平等就业制度；增加专门用于农民职业技能培训的资金，抓好农村劳动力转移就业培训，提高农村劳动力就业竞争力。二是建立城乡平等教育制度。大力增加农村教育投入，加快农村义务教育管理体制改革巩固以政府为主的经费保障机制。将农民职业教育纳入国家教育发展规划，大力开展先进试用技术培训等教育，加快培养新一代农民。按照中央新增教育投入主要用于农村的要求，力争在三年内实现城乡生均教育投入平等。三是建立城乡平等卫生制度。适应城乡一体化发展的需要，对原有的以县级医疗机构为中心、乡卫生院为枢纽、村卫生站为网底的农村基层医疗网络进行改革调整，促进与城市医疗卫生服务体系的接轨，逐步实现农村居民与城镇居民享有同等的基本医疗和保健服务，力争早日实现城乡人均卫生投入平等。四是建立城乡平等社保制度。综合运用多种手段，依法珠海不建立以权力公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要原则的社会保障体系，使农民共享改革发展的成果。

第三，以切实保护农民权益为核心，建立强有力的政府保障体系。一是要建设规范化服务型政府。通过精简机构，减少冗员；优化工作流程，提高行政效率，积极推行公众参与、专家论证和集团决策“三结合”，改进公共决策机制；探索建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府。二是要深化改革行政管理机制。在管理方式上，友直接管理为主向间接管理为主转变；在审批方式上，由单一审批控制为主向多元、综合管理为主转变；在投资的方式上，由政府为主向市场和政府多元化为主转变。三是要保障农民使用土地权利。首先，要切实保护农民合法权益。赋予农民更加充分而有保障的土地的承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。进一步明确界定农民的土地权利，使农户真正享有占有、使用、收益和处置“四权统一”的承包经营权。建立健全土地承包经营权流转市场，修改完善配套法规，引导农村土地合理流转，规范土地流转行为。按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。但要注意防止变相变现农户宅基地的倾向，避免在城镇周围大量出现“四无”农民现象（“居住无房”）。其次，要加快改革土地征用制度。严格界定公益性和经营性建设用地，将土地征用权严格限定在公共用途和符合公共利益的范围内，逐步缩小征地范围，充分保障农民对土地的基本权利。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，依法征收农民集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。对衣服取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。四是要完善政府社会保障功能。做好被征地农民社会保障，做到先保后证，使被征地农民基本生活长期有保障。完善农村最低生活保障制度，加大中央和省级财政补助力度，做到应保尽保，不断提高保障标准和补助水平。建立以失业保险为核心的就业保障体系，用失业保险基金建立一批职业介绍机构，设施一批公益性劳动岗位，以解决就业特困对象的工作问题。支持投资者开办密集型中小企业，给予创业贷款、担保、资助等方面的帮助。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，逐步在农村推行与城市接轨的基本养老和基本医疗保险，坚持大病住院保障为主、兼顾门诊医疗保障。

（本位作者：农业部研究院）