对编制“十二五”旅游业发展规划的思考（下）

十二五旅游规划要坚持“11554”的总体思路

需要明确“一个总体定位、贯穿一条主线、深化五个产业内涵、坚持五个原则、把握四个发展目标”。即以培育国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业为总体定位，以深入贯彻落实科学发展观为主线，使旅游业成为推动国民经济和现代服务业发展的支柱产业，成为应对国际金融危机和扩大内需的优势产业，成为建设资源节约型和环境友好型社会的绿色产业，成为推动社会进步和提高人民生活质量的民生产业，成为开展对外交流和扩大对外开放的窗口产业。要坚持改革开放，破除体制机制性障碍，充分发挥市场配置资源的基础性作用，走内涵式发展道路，实现速度、结构、质量、效益相统一；坚持以人为本，安全，寓管理于服务之中，不断满足人民群众日益增长的旅游消费需求；坚持以国内旅游为重点，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游；坚持因地制宜，突出优势，推动各地旅游业特色化发展；坚持节能环保，合理利用资源，实现旅游业可持续发展。“十二五”期间，我国旅游业发展的主要任务和目标是：“提升产业地位、转变发展方式、创新体制机制、满足市场需求”。

在谋划措施时，要围绕中心工作搞好十个结合。

一是与扩大内需和刺激消费战略结合；二是与促进就业结合；三是与建设和谐社会、小康社会，与提高生活质量、健康水平和幸福水平相结合；四是与文化产业发展、营销国家形象和提高软实力结合；五是与社会主义新农村建设结合；六是与建设资源节约型、环境友好型社会和生态文明建设结合；七是与科技普及和构建创新型国家结合；八是与教育改革和国民素质提升结合；九是与国际化战略结合；十是与推进新型城市化和新型工业化战略结合。

在规划内容方面，要“上浮下沉、左右拓宽和虚实结合”。

规划“上浮”是指着重对接服务总体战略，“下沉”是指增加与保障条件相关的具体支撑内容。规划的“左右拓宽”，是指要将休闲等纳入规划，综合利用社会资源发展大旅游，要将相关产业的发展、产业的融合等纳入规划范畴。内容“虚实结合”，指将总体规划作为阐述和落实国家发展战略的重要载体，规划目标应按照发展战略的不同阶段进行确定，体现规划的战略导向性；规划内容还应包含具体工程项目和实现发展战略目标的对策措施，采取总体框架和近期具体政策措施相结合的方式，强化政策对规划内容的支撑保障作用。

编制“十二五”旅游规划的具体工作建议

为了更好地编制好“十二五”旅游规划，针对目前规划存在的规划与实施两张皮、旅游规划与国家整体规划和相关部门规划两张皮、规划实施性较差等问题，建议从以下几个方面完善规划编制工作。

1.完善规划体系，增强规划实施的指导性。

不是单一编制“十二五”规划纲要文本，要形成一个有机规划体系。建议在十二五规划中增加：旅游企业发展专项规划，各旅游要素发展专项规划，在编制旅游人才专项规划基础上，增加旅游科技发展专项规划，旅游主体功能区专项规划，旅游宣传营销专项规划等。通过完善规划体系，不断发展规划的功能。强化规划的信息、协调和调控三种功能。信息功能是指规划揭示出经济社会发展趋势、政府调控意向等；协调功能是指规划编制过程中协调不同利益群体，达成可以代表不同群体利益的规划方案，还包括为达到规划目标所采取的对策措施协调一致；调控功能是指通过规划所确定的政策措施对经济社会主体进行约束和引导，促使经济社会总体发展方向符合政府价值目标和发展战略。规划能够调控经济社会运行方向是其核心功能。

2.强化规划衔接，增强规划实施的保障性。

一是进一步强化与国民经济社会发展“十二五”规划的衔接，争取作为专项规划由国家旅游局与国家发改委共同编制，核心内容在国民经济社会发展规划中更准确和充分地反映，提高规划的权威性。同时，争取在安排国债等基础设施投入时，更好地依据旅游规划。

二是进一步加强与建设、交通、铁路、民航、商业、文化、教育、科技、林业、农业、环保等相关规划的衔接，争取相关需求能比较充分地反映到相关领域的专项规划中，整合相关资源推进规划实施。通过沟通衔接，争取相关部门在安排旅游项目时也尽可能依据规划。

三是旅游规划要进一步与旅游部门的资源配置、每年旅游项目安排、年度旅游工作重点等更紧密结合，提高规划的权威性。

建议编制规划时采取两条措施，一是提前编制，在相关规划出台之前编制完成，便于将相关需求充分反映进相关规划中；二是开放编制，请相关部门及相关专家以不同方式参与，提高规划结合度。

3.加强前期研究，增强规划编制的科学性。

针对“十二五”旅游规划要解决的重大问题，设立一批专项课题开展前期研究，包括：世界经济走势及其对我国旅游业发展的影响、我国宏观经济走势及政策取向对旅游业的影响、“十二五”规划总体思路、发展目标研究、加快转变发展方式的思路与对策研究、促进产业结构优化升级研究、提高旅游产业竞争力研究、保障支撑条件研究、优化旅游生产力布局战略、旅游与统筹城乡发展问题研究、进一步促进区域协调发展思路研究等。增加集中攻关的课题，以瞄准解决我国发展中面临的重大问题为目标导向，即以“重大问题”为主体，聚集多领域专家，共同研究，形成体系化的规划战略。同时，增加针对重大项目、政策措施的研究，包括可行性、效果分析等内容。

4.强化规划参与，增强规划编制的实践性。

进一步加大与专业部门、地方协调力度的同时，应逐步加强与企业、民众的协调，特别是对于战略性产业的企业代表、不同阶层的民众代表进行协调，重视并反映企业和居民的需求和利益。激发企业对规划的兴趣，使企业关注规划、重视规划、服从规划，使规划变成“看得见、摸得着、有手段、有措施”的工具，引导和约束各方行为。

5.加强规划培训，增强对各地旅游规划的指导

举办一系列规划研讨班，对各省市和地方旅游主管领导、主要旅游企业负责人、旅游规划机构等相关人员开展“十二五”规划培训，将规划思路研讨、规划培训等有机结合起来，指导全国规划编制。

6.修改规划通则，增强旅游规划的针对性

目前的旅游规划通则发挥了很好的作用，但随着旅游业的不断发展和规划的不断成熟，迫切需要修改完善旅游规划通则。（作者单位：中国旅游研究院）