“县政改革”—郡县治，天下安

      2009年，被视为群体性事件的多发年。而群体性事件多发生在县域基层，在县政问题上，人们看到最迫切需要解决的是中央政策落实上的扭曲、服务型政府目标与掠夺型政府现实的背离、信息不对称和沟通渠道的堵塞造成基层矛盾的群体化和多发化，以及“一把手”权力的失制。为此，“县政改革”成为2009年政改关键词。

　　中共中央一号文件再度锁定“三农”，文件提出：要推进省直接管理县(市)财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。

　　到了七月，改革的方向更加明显。财政部公布的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中写明，“省直管县”财政改革将在2012年底前在中国大部分地区推行。

　　9月16日，作为全国县域经济的标兵，顺德雷厉风行的推出了《佛山市顺德区党政机构改革方案》，2/3的原党政机构被精简。此举是在经济领先之后的政治试验，如其成功将为全国县域单位提供模仿经验。

　　中国有2800多个县级行政区划单位，经济发达的东部地区很多县的人口超过100万，比世界上的很多国家还要多；西部有的县尽管人数少，但地域广袤。所谓“扩权强县”核心是通过扩大县一级政府的相关权力，以使其具有更大的自主权，从而为实现县域经济发展和政府社会管理职能实施奠定基础。目前，从率先推行“扩权强县”改革的浙江来看，能下放的经济管理权限都下放了，强县扩权也似乎走完了应走的里程。因此，取消省、县之间的地级市，实行“省直管县”体制，成为“扩权强县的嫡传”，专家称其“肯定是中国行政区划改革的大势所趋。”

　　但是，中国社会科学院农村经济发展研究所研究员于建嵘在对广东省进行调研后表示，“几乎所有官员都说现阶段县域经济发展中的突出问题是没钱、没权、没人、没地。从省到地级市到县(包括县级市)都是如此。”

　　“没钱”，就是缺乏资金。按照分税制，税收的75%归中央财政，县域至多只占25%。很多县级财政都处于破产状态，更不用说乡镇政权的财政了。同时国有银行在县域内的网点很多被裁撤，县中小企业和农民贷款困难。

　　“没权”，就是缺乏行政资源，行政体制上许多部门实行垂直管理，县级政府缺乏综合调控能力。

　　“没人”，指的是缺乏人才。按照国家人事制度，高学历者均为城市户口，再加上市场机制的作用，人才向大中城市集中，县城以下地方人才资源濒临枯竭。

　　“没地”，则是中国人多地少的国情决定的，现在国家实行最严格的耕地保护制度，不仅农业用地数量有限，对于迫切希望发展县域工业的地方官员来说，建设用地更是发展的瓶颈。

　　四个“没”，概括起来就是，县级政府在县域经济发展和新农村建设中“主导乏力”。于建嵘表示只在省市县三者的职权关系上做文章，很难取得真正的成效。体制性的突破，是要把县政自治作为县政改革的目标，做实县级人大代表选举制度和监督功能，以司法制衡行政，并开展试点，逐步推行。这似乎也为我们理解中央政府主推“省委任命县委书记”的人事权体制改革、“省财政与县财政直接联系”的财政体制改革和“县级政府将拥有更多市级政府权力”的扩权改革的含义，多了一份诠释。

　　如此全方位的规划“县政蓝图”，所指之意已十分明显。郡县治，天下安。而治郡县，制度以外，人是关键。于是，2009年“县政改革”的另一重点即是干部人事制度改革。为了强化县级领导力量，解决县级党政正职变动频繁的问题，部分地方开展了“高配县级党政正职”的探索和尝试。同时，中组部主推将“一把手”培训工程设定为干部培训工作的重点工程之首，2009年全国2000多名县委书记、县纪委书记均接受了“跨级直训”。两年内，政法系统将完成对全国3080名县级公安局长；3500余名基层检察长；所有中级法院、基层法院院长；包括新任司法厅(局)长、监狱局长、劳教局长，全部监狱长、劳教所长、县(市、区)司法局长，甚至部分律师事务所党支部书记在内的司法干部培训。

　　除此之外，中组部还颁布了《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》，这是建国以来部专门关于县委书记的中央文件，其将县委书记选拔管理升格为干部工作的战略重点工程。

　　基层官员对于应对群众上访、突发事件、抓农村工作等方面的工作比较熟练。但在加快发展县域经济被提到前所未有的战略高度的大背景下，改革和发展对县域官员的能力提出了更高的要求。

　　从官员轮训到县官高配，这一系列措施和尝试是否能达到预期的效果，还有待实践检验。但至少让人们看到了中央对县政问题的关注和改革的希望。