当前保护耕地资源面临的问题与对策

当前保护耕地资源面临的问题与对策

国务院发展研究中心农村经济研究部  崔晓黎

内容摘要：要实现国务院提出的18亿亩耕地底线保护的目标，必须要有具体的配套保护政策，其中首要的是城市化和工业化中的耕地占用问题如何解决。我国东部地区面临的土地指标紧缺，与其说是指标的增量问题，倒不如说是土地占用的存量调整问题。如果国家能够在土地政策上进行有效的宏观调控，则国家的耕地保护目标有希望实现。

关键词：土地租借  存量调整  企业迁移

    当前耕地资源越来越成为东部甚至是中、西部部分城镇周边地区工业发展和城市扩张的重大制约因素，全国农用耕地的总保有量越来越缩小，国家面临严峻的土地政策选择：如何处理好发展与吃饭的关系问题。

  一、耕地的总量平衡问题

    国务院已经明确宣布，我国的耕地底线必须保持在18亿亩以上。目前我国耕地的实际保有情况是：2006年底，国土资源部公布的数据是18.39亿亩，到2007年年中，该数据已经再次下降到18.27亿亩，即今后可用于非农建设的耕地只有2700万亩。土地利用的规划：“十一五”期间，退耕还林2000万亩，平均每年要退耕400万亩。这一计划2007年已经被迫调整，即除2006年已经安排的400万亩指标继续执行以外，余下的1600万亩指标不再安排。我国灾毁耕地每年400万亩左右，国家建设用地每年至少400万亩。这样算下来，每年各种原因要占用、消耗耕地不会少于800万亩，仅算“十一五”计划期内，就要占用耕地4000万亩，远远超过了预期目标。如果要保证18亿亩的耕地底线，就只有在耕地的占补平衡上想办法。但根据我国目前的城市化、工业化的发展状况来看，难度很大，特别是在占补平衡的质量问题上，因自然条件的原因恐怕很难短期内解决。

广东省1996年到2005年，平均每年建设用地40万亩，致使全省耕地从4881万亩下降到4429万亩，人均耕地从0.7亩，下降到0.48亩。预计今后广东省每年建设用地需求量仍然需要维持在35万亩到40万亩，而国家每年下达的用地指标尚不能满足需求的一半，其中深圳市的建设用地已近枯竭。福建省提出建设“海峡西岸经济开发区”的总体规划，基本涵盖了福州、泉州、厦门、漳州几大区域，计划城市建设面积要超过2800平方公里以上，该目标实现以后，平整的沿海耕地基本要全部占光。这一地区目前的人均耕地面积已低于0.3亩，农业产值只占当地国民生产总值的3％左右，出现了农业休闲化，粮食种植特产化，耕地分布零散化的现象，该地区的粮食调入量已经超过90％。另据国土资源部的统计，在“十五”期间，我国在建设用地上大致做到了面积上的占补平衡，但灾毁面积并没有计算，退耕还林还有很大的缺口。其中仅我国西南地区25度坡以上应退耕地，尚有2000万亩以上，其它类型的沙荒地、石漠化耕地、高生态水资源透支的耕地，尚未计算在内。国家林业局的退耕目标是2.2亿亩，但到目前累计实际退耕地只有1.39亿亩。

二、政府面临的问题

    我国的工业化和城市化，政府主导的作用很大。经济发展与政府政绩之间的关系十分密切，所以原有土地密集、劳动密集的企业尽管需要尽早淘汰或转移，但相对于农业来讲，其单位土地面积的GDP产出仍然要高得多，如果和农业用地的纯收入相比，工业用地通常要高出农业300到500倍，提供的利税更是比耕地高得多。由此造成的结果是，地方政府宁可多占用农田，提供各种对企业的优惠条件，也不情愿搬迁企业。就企业来讲，土地使用权的合同已经签订了30年到50年，如果没有特别的成本压力，企业也不愿意搬迁。

    据国土资源部执法局的通报，2006年全国士地违法案件查处结案90340件，处理相关责任人3593名，给予相关责任人行政处分1051人，其中地市级干部6人；给予党纪处分2041人，其中省级干部2人，地市级干部9人；给予刑事处罚501人。

    2006年全国共发现土地违法行为131077件，涉及土地面积近10万公顷，其中耕地4.3万公顷，分别比上年上升了17.3％、76.7％和67.6％。另外，还有近3.5万件土地违法行为发现后得到及时制止。与2005年相比，无论从案件数量，还是涉及的土地面积，都有大幅上升；国土资源部的有关调查认为，违法用地屡禁不止，仍是地方政府主导的结果。另外，2006年，全国共查处村组集体土地违法案件7316件，涉及土地面积9100多公顷，同比分别上升51.1％、119.8％。据的统计调查，截至到2007年10月，各地累计的违规占用土地已经超过380万亩。可见，今后政府如何真正保住18亿亩的耕地底线，形势严峻。

    三、东部地区的工业化进入新阶段

改革开放以后，经过近30年的快速经济发展，我国东部地区以市场经济为导向的轮工业化过程已面临尾声，新一轮的工业化正在蓬勃兴起。其主要标志是，已往土地密集、劳动密集、低技术、低附加值的大量中小企业，正面临调整和淘汰。东部地区土地价格的高涨，劳动力价格的上升，资金使用成本的提高，迫使原有企业考虑异地搬迁，或者提高企业的技术水平和资本密集度问题。以广东省为例，近年来，该省亿元GDP消耗土地的数量开始明显下降，九五期间，每亿元GDP的增长需要新增耕地47l亩，十五期间，同比新增用地223亩，减少幅度达52．6％。该省在用地政策上提出：“产业集聚、布局集中、用地集约”的原则，广州市提出，投资总额不到500万美元的不单独供地。珠江三角洲地区，20世纪80年代的项目，大多是“三来一补”，90年代大多是电子信息类，21世纪以来开始上的项目大多是装备、汽车、医药等高附加值的项目。目前广东深圳市的服装、制鞋企业，本地劳动力的成本每天是4美元，而越南的相同行业，劳动力的成本只有2美元，显示劳动力和土地的成本已经上升。据调查，2007年深圳市的劳动力市场短缺高达47万人。福建省泉州市的报告，该地区近5年的劳动力工资成本平均每年上涨10％左右，目前已经达到平均每月1300元左右的水平。但即使如此，民工荒的问题近两年仍然很突出。据当地的管理部门调套，民工荒不仅是技术工种短缺，而且普通粗工也短去。民工荒的问题，目前已经开始向我国中、西部地区漫延。商务部门的调查，一些港台资金，外资企业开始把这类行业的投资向越南转移。新一轮工业化的特点是，对项目投资不像过去，是“来者不拒”，而是明显提高了进入门槛。其选择的主要约束条件是，资金密集型、高附加值、土地与劳动力节约、技术含量高、低能耗、低污染。应当说着意味着我国的工业化，特别是我国东部地区的工业化，又走向了一个新的发展阶段。

四、我国非农建设用地短缺是宏观调控的政策问题

在我国如果说农业用地存在短缺的话，这是一个真事件，但如果说工业用地也存在短缺的话；则是一个完全的假事件。当东部地区希望把所有的工业项目都留在本地的话，不做结构调整，不做项目筛选，才会存在土地的短缺问题。我国是一个国土面积尺度超大的国家之一，在西部地区布局工业项目，几乎可以说土地的供给是无限的，相比于我国的劳动力资源供给还要丰富得多。就水资源的情况来说，在西部搞农业，水资源的缺口极大，但搞工业，建设城市则有利于水资源的节约。我国已往的经济政策是把工业建设的吸引力引向东部沿海地区，特别是引向经济特区，也就是吃偏饭的办法。直到2003年以前，东部地区非农建设用地，在政策上仍然是比较宽松的。我国东部、南部地区在工业发展上有很大的区位优势，但这些地区同时又恰恰是我国农业资源，特别是降水资源最富集的地区，这种双重的区位优势，在土地的占用上形成尖锐的重叠性矛盾。如果国家一定要保住18亿亩的耕地底线不退缩，同时又不以牺牲地区经济发展为代价的话，就必须考虑如何收紧土地的增量指标，同时加大调整土地的存量指标。如何解决工业建设用地，实际上需要的是国家宏观政策的引导与调控，并不存在国家总体上工业建设土地短缺的问题。

五、政策建议

（一）运用税收加行政强制手段，调整国家的工业布局和城市布局

具体办法是：对东部地区土地密集、劳动密集、低附加值的工业项目，对在一定时期尚无解决的高耗、高污、高危企业，加大税收和行政强制力度，迫使其考虑转移搬迁；同时，对西部地区吸引土地、劳动密集的工业项目，税收和土地政策上给予充分的优惠。为此国家可以考虑在西部具备工业建设条件的荒漠地区，规划建立多个工业开发区，吸引东部地区的产业转移。其最终目标是我国的西部地区建立若干个有大规模产业支撑的超大型城市。在这些新布局的城市，首先放开户籍制度，社会福利保障制度，首先解决迁移人口的居住问日。这为东部地区解决此类问题提供了可能的前提条件和难度，同时也为缓解东部地区的用地紧张问题提供了切实可行的出路。

（二）在西部地区建立“土地经济租借区”

土地经济租借去的概念是：东部地区的政府可以和西部地区的政府协商，建立属于东部地区自己的一块“飞地”。协商的起点是税收仍然归东部地区政府，GDP的统计仍然能是东部地区政府，西部地区政府收取一定量的地租。其双方可接受的均衡点由谈判解决，不作行政干预。有了这样的优惠条件，东部地区的政府就有积极性，将本地区土地密集型、劳动密集型、低附加值、高能耗的企业，向西部转移，而只将高附加值、资本密集、技术密集、节约土地、能源的项目留下来。这样西部地区不仅吸引了大量工业项目，而且吸引了大量就业，增加了地方的消费，促进了地方城市化、工业化的发展，同时也大大缓解了东部地区流动人口的压力，促进了国家经济在不同地区的均衡发展与布局。这对东部与西部来说无疑是一个双赢的模式。根据以上的框架性设想，建议首先在东西部若干个地区级城市之间进行试点。在试点的过程中，摸索经验，以便今后做进一步的修订和完善，为今后全面推开做好准备。

  (三)土地出让金分类定价的政策，在西部地区放宽    ．

我国西部地区存在大量不适宜农林牧业发展的土地，这些土地如果用来做工业开发，几乎可以不计地价。建议对这类土地的分类定价权，直接由当地政府根据实际情况进行管理。其目的也在于有效地吸引工业项目向西部地区的转移。

 (四)尽快提高东部地区的环境保护标准

 由于历史的原因，我国东部地区目前尚布局有大量三废排放严重超标的工业企业，造成人口密集区的环境污染，造成流域上下游之间的严重冲突，激化了多种社会矛盾，特别是食品和饮用水的安全问题突出。但要做到完全的达标排放，至少在短期内还难以做到。提高东部地区环境保护的标准，比如大幅度提高三废排放的费用征收水平，可以迫使企业考虑项目的选址问题。我国西部有相当一部分地区，交通便利，水资源比较丰富，能源富集，但人口稀少，地理区域单元的封闭性较强，空间尺度超大，不存在流域的外部性污染与侵害问题，生产安全问题比较容易控制。在这类地区投资办厂发展大城市，可以一箭双雕，取得东西部地区产业结构调整的双赢。

(五)积极探索企业工业性用地的市场化流转问题

产业的转移需要动力，动力的来源之一就是利润与地价的关系。如果企业的土地使用权无法自主交易，则企业自然并不情愿搬迁。我国民营企业所用的土地，不算农村集体的土地，一般只有合同期内的使用权，无法出售。如果考虑在政策上可以把在合同期内的使用权准物权化，即允许企业把有年限的使用权出售，形成市场，就可以激励企业全面的评估利润与地价的关系问题，促进产业的不断优化组合。也可以考虑企业剩余年限使用权由政府按市价回购，推动土地密集型企业的外迁。