马凯:在应对国际金融危机中加快推进经济结构调整

面对国际金融危机的严重冲击，党中央、国务院果断决策，不断丰富和完善应对危机的一揽子计划，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，正确把握宏观调控的方向、重点、力度和节奏。在较短时间内，遏制住了经济增速下滑的趋势，国民经济出现企稳回升的良好势头。当前，要继续把促进经济平稳较快发展作为经济工作的首要任务，同时要不失时机地推进经济结构调整，为经济增长打下更为坚实牢靠的基础。
　　一、充分认识加快经济结构调整的重要性和紧迫性

国际金融危机使我国经济结构不合理问题进一步凸显。结构不合理是长期困扰我国经济发展的难题。在国际金融危机的冲击下，外需急剧萎缩使我国经济结构存在的问题更加突出。从经济增长结构看，在消费、投资和出口“三驾马车”中，外贸出口的大幅下降，成为拖累国民经济增长的主因；投资增长速度持续明显超过消费增长速度，表明投资与消费的比例也不协调。从三次产业结构看，我国经济增长长期过多依赖第二产业特别是工业，在国际金融危机中受到冲击最大、降幅最深的是工业，已成为经济增长速度回落的直接原因。从工业内部结构看，在外需收缩的冲击下，钢铁等行业产能过剩矛盾更加突出，在建产能逆势扩张势头强劲，同时近期一些新兴行业盲目扩张的趋势已然显现。从企业组织结构看，具有国际竞争力的大企业还不够多、不够强，中小企业发展面临着更多的困难。从城乡结构看，国际金融危机严重影响了农民工的就业与收入，城乡收入差距呈现扩大趋势。
　　国际金融危机使我们解决经济结构不合理问题的任务更加紧迫。从当前看，加快经济结构调整是夺取应对国际金融危机最终胜利的根本途径。只有坚定不移地推进经济结构调整，才能使增长更上层次、更有后劲、更可持续。从国际看，加快经济结构调整是应对后危机时代激烈国际竞争的关键举措。当前，许多国家都在为后危机时代的经济发展做精心准备，探索和培育新的经济增长点。我国如果仍停留在原有的经济结构和发展模式上，仍靠低水平扩张维持一时的高增长，就会在新一轮科技革命和产业革命中落伍，在未来的国际经济竞争中陷于被动。从长远看，加快经济结构调整是推动经济发展方式转变的重要抓手。经济结构与发展方式有着内在联系，互为因果。经济结构的调整与优化，有赖于经济发展方式的根本转变，而经济发展方式的转变，也有赖于经济结构的调整和优化。结构不合理是我国经济发展方式存在诸多问题的主要症结。抓住了结构调整，也就抓住了经济发展方式转变的“牛鼻子”。从根本上看，加快经济结构调整是以人为本，实现经济增长最终目的的内在要求，按照科学发展观的要求，经济增长的最终目的是促进人的全面发展，可持续地满足人民群众日益增长的物质文化需要。这在客观上要求在结构调整上下功夫，使产业结构适应人民群众消费需求的不断变化、发展和升级，不断适应资源结构及环境变化的要求，使增长动力更具可持续性，让全体人民共享发展成果。
　　国际金融危机给我国加快经济结构调整带来了难得的机遇。客观地讲，这次国际金融危机为我国经济结构调整形成了“倒逼机制”。由于外需大幅萎缩，为保持经济增长，必须扩大内需才能弥补外需下降的影响，这就为调整内外需关系带来了机遇。由于工业增速在短时间内出现了“自由落体式”下降，为稳定经济，各地区挖掘服务业潜力，这就为产业结构调整带来了机遇。由于沿海地区受金融危机的冲击更大，从而使区域间产业转移加快，这就为区域结构调整带来了机遇。由于在国际金融危机中企业兼并重组的机会增多、成本下降，国际市场并购条件宽松，这就为企业结构调整带来了机遇。由于市场的收缩，企业为了生存和发展，必须不断开发新技术新产品，这就为产品结构调整带来了机遇。但也要看到，机遇转瞬即逝。随着经济回升和需求转旺，那些已经淘汰的落后产能有可能死灰复燃，那些本应淘汰的落后产能有可能得以存活，那些本已过剩的产能有可能再次扩张。我们必须迎难而上，努力推动经济结构调整取得新突破。
　　二、着力抓好经济结构调整的重点领域和关键环节
　　我国经济结构调整要以科学发展观为指导，以增强发展协调性和可持续性、提高自主创新能力为目标。为此，要正确把握和处理五个关系：一是经济增长与结构调整的关系。既要通过保持经济平稳较快增长为结构调整创造有利的环境和条件，又要通过结构优化升级提高经济增长质量和效益，使二者相互依存、相互促进。二是局部与全局的关系。结构调整必须全国一盘棋，使局部成为全局有机协调的组成部分，防止出现局部结构“合理”而整体结构恶化的结果。三是市场与政府的关系。要充分发挥市场在结构调整中的基础性作用，同时要运用经济、法律和必要的行政手段推动结构调整。四是近期与长远的关系。既要有效缓解近期突出矛盾，更要立足长远，着力解决深层次问题，使近期调整有利于促进长远结构优化。五是国内与国际的关系。既立足国内实际和自身优势，又要树立全球视野，瞄准国际产业发展和世界经济结构演变的方向，推动我国经济结构不断优化升级。
　　调整需求结构，在保持投资适度增长和稳定外需的同时，着力增强消费对经济增长的拉动作用。从我国情况看，调整需求结构的关键在扩大内需；而扩大内需的根本在于扩大消费，这是我们必须始终牢牢把握的工作着力点。一要提高消费能力，使人们有更多的钱能够消费。这是提高消费需求的基础。为此，要把“蛋糕”做大，在发展经济、扩大就业的基础上不断提高城乡居民收入水平；也要把“蛋糕”切好，着重提高广大农民和城镇低收入群体的收入水平。二要改善供给结构，使生产更好地满足城乡居民多样化、多层次的消费需求；要大力培育消费热点，着力扩大服务消费，积极发展新型消费业态。三要优化消费环境，使人们更加放心方便地消费。要加强商贸流通等基础设施建设，整顿和规范市场秩序，强化食品药品质量安全监管。四要引导消费预期，使人们能够增加即期消费。要完善社会保障体系，逐步扩大保障范围，提高保障水平，消除居民在就医、养老等方面的后顾之忧。在扩内需的同时，要千方百计稳定和发展外需，保市场、扩份额，将不利影响降至最低程度。
　　调整国民收入分配结构，在保持企业和政府收入继续增长的同时，着力提高劳动报酬在初次分配中的比重和缩小收入分配差距。当前，我国收入分配领域面临的问题从宏观角度看，表现为居民收入在国民收入中的比重偏低，劳动报酬在初次分配中的比重偏低，这是我国消费率持续降低、投资率持续升高的症结所在。从微观角度看，表现为居民内部不同群体收入差距持续扩大。低收入者的消费倾向高但缺乏购买力，高收入者购买能力强但消费倾向低。因此，合理调整收入分配关系，是扩大消费、促进经济平稳较快增长的必然要求。必须坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系，再分配更加注重公平。一方面，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，努力使城乡居民收入增长不低于经济增长，使劳动报酬增长不低于、甚至应略高于经济增长和企业收入增长。另一方面，逐步缩小居民收入分配差距。既要充实完善强农惠农政策体系，加强社会保障体系建设，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，不断提高农民和城镇低收入者的收入；又要健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，完善企业管理层薪酬制度，规范垄断行业收入，加强对高收入的税收调节，促进收入分配结构合理化。
　　调整三次产业结构，在继续加强农业基础地位，推动工业由大变强的同时，着力提高服务业的比重。作为我国经济中的突出“短板”，服务业比重过低问题在这次国际金融危机冲击下反映尤其明显。加快发展服务业，一要解放思想，彻底转变重实业、轻服务的观念，真正把服务业当作产业来对待，推动服务业发展成为国民经济的主导产业。二要消除限制服务业发展的体制障碍，坚持市场化、产业化、社会化方向，深化改革、放宽准入、打破垄断、促进竞争，特别要鼓励和引导社会资本更多地投向服务领域。三要鼓励服务创新，优先发展金融保险、科技研发、文化创意、工业设计、现代物流等生产性服务业，促进现代服务业与现代制造业互动发展；推进社区服务、信息咨询、旅游文化等生活性服务业转型升级。四要加大政策支持力度，鼓励有条件的地方发展生产性服务集聚区，加快培育一批服务业龙头企业和知名品牌，大力发展服务贸易。同时，要继续加强农业基础设施建设，大力提高农业现代化水平。要加快形成以高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑的现代产业体系，推动工业由大变强，形成三次产业协同带动经济增长的新格局。
　　调整产业内部结构，一手抓着力淘汰落后产能，一手抓大力培育新兴产业。抓淘汰不适应市场需求的落后产能，关键是要落实好国务院出台的十大产业调整振兴规划，按照“控制总量、淘汰落后、兼并重组、自主创新”的要求，综合运用法律、经济、技术、标准以及必要的行政手段，协调产业、环保、土地和金融政策，形成引导产业健康发展的合力。抓加快培育发展战略性新兴产业，努力抢占未来国际竞争的制高点。这是我国结构调整中的重中之重。要大力发展新能源和节能环保产业，进一步提高新能源汽车等方面的研发能力；积极发展第三代移动通信、高速互联网等新一代信息产业，加快促进三网融合；加快发展信息网络、交通运输、节能建筑、航空航天、装备制造等方面的新材料产业以及生物育种、生物医药等生物产业。要大力扶持新兴产业，加强规划和政策引导，使之成为带动未来发展和参与国际竞争的主力军。
　　调整城乡结构，在继续加强农村建设的同时，着力推进城镇化和城乡发展一体化。城镇化是持久扩大内需、促进经济持续较快增长的重要途径。它不仅是多种经济资源向城镇集中的过程，更是人本身的变化过程，包括就业从农业转向非农产业，居住地由农村转到城市，最终使农民转为市民。城镇化的过程，将在城市基础设施、住房、公共服务等多方面产生巨大需求，成为今后相当长时期内我国经济持续较快增长的强大动力。城镇化也是缩小城乡差距、解决农民问题的必然选择。“只有减少农民，才能富裕农民。”一方面，更多的农民转变为市民从而提高了收入水平和生活水平。另一方面，也为农业的集约化水平和劳动生产率的提高创造条件，从而增加农民收入。要坚持循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，走出一条资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的中国特色城镇化道路。
　　调整区域经济结构，继续实施区域总体发展战略，着力构建优势互补、良性互动、协调发展新格局。应当明确，区域协调发展不是生产总值在全国的均等化，也不是人均生产总值在全国的均等化，不能单纯以生产总值为中心来做文章。要从三个方面推进区域协调发展：一是推进区域间公共服务均等化，这是区域协调发展的核心。二是在产业发展上体现各区域的比较优势。这是区域协调发展的关键。每个区域都要在充分考虑资源环境承载能力的基础上，形成各具特色的优势产业。三是在区域间关系上形成优势互补、良性互动的机制，这是区域协调发展的保障。全国的发展是个整体，各区域在产业布局上应相互依存、取长补短，要避免重复建设、相互封锁和产业结构趋同化。要顺应经济全球化趋势和生产要素优化配置的要求，鼓励区域间产业有序转移，劳动力和资本等要素合理流动，着力提升全国作为整体的竞争优势和经济效率。
　　调整国土开发空间结构，精心编制实施主体功能区规划，着力推进主体功能区建设。目前我国国土开发空间结构不合理问题突出，主要表现为生产空间偏多，生态空间偏少；农村居住占用空间偏多，城市居住占用空间偏少；经济布局与资源环境失衡，一些地区超出资源环境承载能力过度开发，使得生态系统整体功能退化。优化国土开发空间结构，必须加快推进主体功能区建设和相关配套政策，按照不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和未来发展潜力等，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区。要着力构建以提供工业品和服务产品、集聚人口和经济为主体功能的城市地区，以保障农产品供给安全为主体功能的农业地区，以保障生态安全为主体功能的生态地区。主体功能区建设是一项前所未有的开创性战略举措。当前，全国主体功能区规划的编制工作基本完成，财政、投资、环境等配套政策正在抓紧制订，要精心组织实施。
　　调整外贸结构，加快转变外贸增长方式，着力提高一般贸易、自主品牌和高附加值产品出口比重。我国对外贸易在快速发展的同时，也积累了一些结构性矛盾。一是加工贸易所占比重偏大。2008年加工贸易占对外贸易的比重达41.1%，其中出口所占的比重更大。加工贸易是我国利用自身劳动力资源优势、参与国际分工的重要方式，有利于扩大就业、增加外汇收入。但加工贸易对税收和技术进步的贡献却不大，国内企业只能拿到很低的加工费。二是出口产品大量为贴牌生产。我国出口企业中拥有自主品牌的不到20%，自主品牌出口占出口总额的比重低于10%。大部分利润被外国品牌商拿走，污染和消耗则留在国内。三是出口产品层次较低。出口产品主要集中在劳动密集型产品和制造环节上，即使是机电产品和高新技术产品，大部分也是中低端加工装配环节的产品，国内增值率不高。因此，必须加快转变外贸增长方式，在努力稳定出口规模的同时，优化出口产品结构，扶持拥有自主品牌、核心技术的产品出口；推动加工贸易转型升级；调整出口地区结构，巩固传统市场，开拓新兴市场，不断增强抗风险能力。调整外贸结构，要把引进先进技术、管理经验、高素质人才放在重要位置，实现从“招商引资”向“招商选资”、“招商引智”转变。加快“走出去”步伐，支持各类有条件的企业对外投资，开展海外资源、技术合作。
　　三、积极采取措施为加快经济结构调整创造条件
　　推进经济结构调整是一项艰巨复杂的系统工程，既要激发结构调整的内在动力，又要利用结构调整的外部压力，还要创造加快结构调整的良好条件，不断推动结构调整取得新的突破。
　　转变观念，牢固树立有利于结构调整的科学发展理念。结构调整在有的领域、有的地方取得了成效，但在不少方面问题越来越严重。其中一个重要原因是科学发展理念还未确立起来。一些地区、一些同志往往把增长简单地等同于发展，把发展是硬道理简单地理解为增长是硬道理，把以经济建设为中心简单地理解为以GDP为中心。实际上两者既有联系又有区别。经济增长是一种量的概念，是指经济总量的增加和经济规模的扩大；而经济发展则是一种质的概念，它不仅包括经济总量的增加，也包括以科学技术进步为标志的经济素质的提高和经济结构的优化，还包括环境的保护和资源的合理利用，即经济的可持续发展。经济增长是经济发展的基础，没有经济增长就谈不上经济发展，但经济增长并不必然带来发展。事实上存在着“没有发展的增长”甚至“负发展的增长”。因此，必须克服单纯追求经济增长即经济总量扩张而忽视经济结构优化的片面性，真正把科学发展观转化为实际行动，努力做到又好又快发展。
　　深化改革，形成有利于结构调整的体制机制。经济结构不合理的现象很多从根源上都可以追溯到体制机制问题。只有消除了体制机制障碍，才能为结构调整铺平道路。一要深化财税体制改革，实行有利于科学发展的财税制度。下一阶段的改革就是要加快健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快建立和完善有利于形成主体功能区的财政体制和政策体系，形成有利于结构调整、促进科学发展的财税体制和机制。二要推进资源性产品价格改革，发挥好价格杠杆促进结构调整的作用。要加快推进能够反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源性产品价格形成机制，充分发挥价格在节约能源资源、保护生态环境、抑制“两高”行业盲目扩张、调整经济结构中的杠杆作用。三要完善社会保障体系，为加快推进结构调整“保驾护航”。要在经济发展的基础上逐步提高社会保障水平，更好地发挥社会保障作为人民生活“安全网”和收入分配“调节器”的作用，为实现推进结构调整和维护社会稳定的双赢局面提供有力保障。四要改善宏观调控，加强对结构调整的引导。一方面，要更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，通过市场优胜劣汰、企业兼并重组实现经济结构的调整优化；另一方面，要注重发挥政府调控的作用，通过宏观调控为结构调整创造有利的经济环境。
　　完善政策，形成有利于结构调整的正确导向。要通过政策的激励与约束作用，引导和推动结构调整朝着国家预期的方向发展。财税政策既可以通过减税、贴息、补助等方式鼓励特定产业发展，也可以通过加税等方式限制特定产业发展。产业政策可以通过调整行业准入门槛、促进企业兼并重组、调整产业技术标准等来鼓励或限制行业的发展。投资政策要发挥好政府投资的引导作用，进一步规范和改革投资审批、核准、备案制度，积极为扩大社会投资创造条件。信贷政策要以产业政策为基础，加强窗口指导，扩大或收紧对特定行业的信贷资金供应。环保政策可以通过环境评价和环保标准的调整推动结构调整。政策在结构调整中大有可为，关键在于区别对待，切实把“保”和“压”有机结合起来。同时，要加强政策之间的相互协调，形成推动结构调整的合力。
　　鼓励创新，形成有利于结构调整的科技和人才支撑体系。提高自主创新能力是推进结构调整的中心环节，加强人才队伍建设是增强自主创新能力的重要保障。要加强基础研究、前沿技术研究和社会公益性技术研究，在能源、信息、生物、空间、海洋、新材料等领域取得新突破；找准制约我国重点产业发展的关键技术障碍，攻关研发出一批能有效促进产业升级、技术改造和节能减排的自主创新技术，并加大产业化力度和规模化应用；加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，引导创新要素向企业集聚，打造以创新为主要驱动的具有国际竞争力的大型企业，鼓励扶持科技创新型中小企业，提高国家总体技术创新能力；完善鼓励创新和科技成果产业化的法制保障、激励机制和投融资体系。通过组织实施重大领域科技攻关、引进海外高层次科技人才回国创新创业、加快建设国家科技创新人才培育基地等方式，培养一批高层次科技领军人才。要系统设计和整体推进教育改革，把我国从人口大国转变为人力资源强国。
　　改进考核，强化有利于结构调整的组织保证。推动经济结构调整，领导班子和领导干部是关键。前不久，中央印发了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，强调干部考核评价指标要体现综合性、全面性，既要注重发展的速度和规模，又要注重发展的方式、质量、结构、效益；既要注重经济建设情况，又要注重社会发展、人与自然和谐发展情况；既要注重已经取得的显绩，又要注重打基础、利长远的潜绩。要按照推进主体功能区建设的要求，针对不同区域主体功能定位，突出不同区域的考核重点；要强化对违反科学发展观行为的刚性约束，充分发挥干部考核对推动结构调整、促进科学发展的导向作用。