以制度创新推进城市化健康发展

以制度创新推进城市化健康发展

刘国新  汪继福

摘要：制度创新是城市化发展的重要动力，是城市化顺利推进的关键性因素。当相关的制度创新与城市化同步进行，亦或超前时，就会推动和加速其发展；反之，就会延缓甚至阻碍其发展。因此，对存在缺陷的不利于城市化的相关制度进行创新，就成为当前实现城市化健康发展的必然要求。

制度创新是指由于社会生产力的发展由原有制度的有限理性和信息的不对称等因素引起的，社会规范体系的选择、创造、新建和优化演讲的过程，它包括制度的调整、完善、改革和更替。制度创新的原动力在于国家、政府和个人对于减少社会制度变迁实施成本的心理预期，从宏观上讲是为了谋取经济、政治和社会的最大收益；从微观上讲是对不同主体的行动空间及其权利、义务和具体责任进行界定，有效约束主体行为，缓解社会利益冲突。

一、制度创新与城市化

从历史来看，一个国家的城市化，要受工业化和制度化两个因素的影响和制约。工业化是通过非农产业就业人口的集聚来促进城市化，制度则是通过对各种经济社会运行规则的制定和执行来影响城市化的。

首先，制度创新有利于规范人们的交易行为，节约城市化的实施成本。

城市化作为一种经济现象，也是一种交易行为，是一个以要进入城市的个体为交易主体的交易行为，是一种个人迁移和财产流动的过程。城市化制度设计的目的就在于建立秩序并最大限度地降低交易中的不确定性，节省交易成本，规范人们的交易行为。在迁移行为发生前，交易主体必然要对迁出和迁入前后的行为绩效进行成本与收益核算。合理的制度安排不仅能提高信息的透明度，使交易主体充分了解不同利益主体的基本倾向，从而减少交易主体同政府或企业、个人相互了解的交易时间和交易费用。而且还能有效规范人们的交易行为，惩治城市化进程中各种违规行为，从总体上减少城市化的实施成本，加快城市化进程。

其次，制度创新是推进城市化的重要动力。

一个国家城市化的进展速度和发展水平受政治、经济和社会等多方面因素的影响和制约，其中制度是重要因素之一，是推进城市化的重要动力。国家和政府通过实施有利于现代农业发展的制度创新，使农业能在维持本部门再生产的同时创造出更多的剩余产品和节省更多的劳动力资源，从而促进农业生产力水平的提高，为城市化的发展提供推动力；通过实施有利于推进农业化和非农产业发展的制度创新，可以促进国民经济工业化和非农化的快速发展，从而加快农村工业化进程，为城市化创造必要的拉动力；通过实施有利于促进经济要素合理流动和资源合理配置的城市化管理制度创新、产业制度与投融资制度创新以及服务制度创新，能够形成城市化发展的制度合力，推动城市化的健康发展。

最后，制度创新也不是不断调整城市化目标定位与价值选择的需要。

无论是过去自上而下的城市化发展模式，还是现在自下而上的城市化发展模式，制度安排和制度选择都是决定其目标定的关键性因素。随着国家在不同时期城市化发展战略目标和价值选择的调整，必然涉及对原有城市化制度与政策的创新与再调整。与计划经济体制下二元城市化发展目标相适应的是长期城乡分割的户籍管理制度、土地管理制度、社会保障制度等，而与社会主义市场经济体制下城乡统筹的城市化发展目标相适应的必然是城乡一体化的户籍管理制度、土地流转制度、社会保障制度等。

二、城市化制度创新中政府的作用

在我国，城市化进程中出现过的许多问题确实都与政府不合理的行政干预有关，但我们决不能因此否定国家和政府在自下而上市场主导型城市化中的宏观调控作用，不能因此否定国家和政府在自下而上市场主导型城市化制度创新中的宏观调控主体作用。这是因为：

一方面，单纯的市场主导并不能提供城市化进程中所需要的全部制度。而且就其所提供的局部性制度而言，作用也极为有限，这在很大程度上必然造成城市化进程中大量不确定性和短期行为的出现。而政府作为国家城市化宏观调控与制度创新的主体，能通过提供有效的规则和具有普遍意义的制度规范，维护公平的竞争环境和良好的城市发展秩序，弥补单纯市场主导型城市化的制度缺陷，避免外部性和搭便车现象；能通过提供和经营市场调节无法供给公共产品与公共服务，保证在市场力量所达不到的地方，政府给予适当的引导。

另一方面，实际上我们在城市化进程中面临的许多问题又都与政府的行为缺位有关。

如城市的盲目规模化、资源型城市的衰退、城市间的过度竞争等等，这些问题的解决都需要和依赖于政府的制度贵发。当自发的市场力量导致利益目标分散和错位时，政府能有效地聚合各种价值取向，平衡利益冲突，减少交易成本，从而使城市化进程顺利推进。政府在城市化制度创新中宏观主体作用的发挥，不仅是社会主义市场经济的内在需求，也是促进城市化健康发展的外部需要。

因此，我们在强调城市化进程中市场主导作用的同时，也不能否定政府在城市化过程中的积极作用。政府在城市化过程中，既要坚持有限性，防止越位，同时也要坚持有效性，防止缺位，做到有所为有所不为。现阶段城市化过程中政府的主要力量应放在强化制度创新，打破原有体制性、制度性障碍上；放在建立起一个能使城市化与工农业和经济发展相应推进的机制上；放在明确城市化的发展战略、路径选择和城市功能定位上；放在理顺市场环境，弥补市场失灵，搞好城市化发展规划，协调城市的空间布局上。

三、城市化制度创新的结构与内容

   （一）户籍管理制度创新。

现行户籍管理制度是计划经济的产物，是我国城乡人口管理中特有的制度安排。虽然我们不能否认它曾有历史作用，但当前它已严重阻碍了城市化进程中城乡间正常合理的人口迁移流动，影响了农业人口向城镇转移的规模与速度，延缓了城市化，因此必须加大力度予以改革。一是以一元化的居民身份证管理取代原有的城乡分割的户籍管理；二是取消农转非指标限制，以居住地和职业确定户口属性，进行户口登记的渐进式户籍管理制度改革，实现城乡居民的自由迁移。

（二）土地管理制度创新

土地作为一种特殊的稀缺性生产要素，是城市发展和经济发展所必需的，却又是不能再生的。对原有的土地制度进行改革，一方面要在稳定家庭联产承包责任制的基础上，以实现土地所有权和经营权相分离，实现土地的自由、有序、合法流转和促进农民市民化为目标，建立农村土地使用权流转制度，完善农民土地使用权流转机制；另一方面，要依法规范土地的管理和使用，尽快建立、健全和完善土地征用审查及补偿制度。

（三）就业管理制度创新。

农民能都顺利进入非农产业就业是有效推进我国城市化进程的前提条件，而就业及相关的制度安排则是农民能否顺利进入非农产业的关键。现行的城市就业管理制度对农村劳动力仍有着极强的制度性约束，使他们不能再同等条件下与城市劳动力公平竞争就业岗位。这不仅不利于劳动资源的优化配置，而且直接阻碍着农民市民化和农村城镇化进程。因此必须打破现有城乡就业壁垒，真正建立起全国性城乡一体化的双向流动就业管理制度，改变目前城市化仅仅停留在人口住所转移初级层次上的现状，促进城市化向深层发展。

（四）社会保障制度创新。

由于经济发展和传统社会主义制度安排的限制，我们曾长期实行城乡分治的社会保障制度。这种传统的社会保障制度，不仅涵盖面极为有限，而且无法满足城市化和市场化进程中城乡居民的现实需要。只有建立起城乡一体化的社会保障制度，才能从根本上消除农民进城的后顾之忧，稳步推进城市化。不过，我们也承认由于受政治、经济、文化等多种因素的影响和制约，不可能一蹴而就地建立起城乡一体化的社会保障制度，而是要根据不同历史时期的具体国情适时逐步推进。目前最现实和最可能的途径是尽快建立起一套适用于不同地区、不同层次的包括养老保险、医疗保险、最低生活保障在内的社会保障制度。

（五）城市管理制度创新。

改革现有的城市设置方式和标准，逐步取消城市间行政隶属关系和管理制度，健全和完善与市场主导型城市化相适应的城市管理制度，建立廉洁高效的企业家式的服务型政府，是政府在城市管理制度创新中的必然选择。

（作者单位：东北师范大学）