加快发展政策性农业保险的思考

加快发展政策性农业保险的思考

吕  勇 

 【摘要】加快发展政策性农业保险对于我国农业生产具有重要意义。要从制度建设、发展规划、资金投入等方面入手，逐步完善，为农业发展提供保障。

        农业保险是防范农业生产风险、化解农业灾害损失、创造良好农业生产环境的一项制度创新，但是商业性农业保险存在市场失灵，应当大力推进政策性农业保险以弥补市场缺陷。本文在对实施政策性农业保险重要性和现实条件进行认真分析的基础上，研究提出加快发展政策性农业保险制度的思路。

        一、政策性农业保险的重要性

        在社会主义市场经济条件下，政策性农业保险(本文所称政策性农业保险是指与单纯商业性农业保险相区别的、得到政府政策和资金支持的农业保险)之所以重要，可以从农业保险的重要性和商业性农业保险存在市场失灵(即商业性农业保险不能提供有效的农业保险)两方面因素得出。

        (一)农业保险的重要性。

        农业保险是指专为农业生产者从事农业生产过程中因自然灾害造成的经济损失提供保障的一种保险。在市场经济条件下，从事任何生产都存在一定的风险，非农产业一般通过生产者自身积累或购买商业保险来化解风险：而农业生产由于受自然条件约束较大，大量具有不确定性特征的自然灾害，如台风、冰雹、霜冻、洪涝、干旱、病虫害、瘟疫等，对农业生产和农民生活影响很大，一次重特大灾害造成的经济损失往往是毁灭性的，农业生产者自身积累相对于风险损失来说一般都无济于事。为避免因灾破产或致贫、返贫，更加需要对农业生产的风险进行防范、控制和管理。农业保险具有经济补偿、资金融通和风险管理等功能，是市场经济条件下风险管理的基本手段。农业保险的独特功能，对于防范和化解农业生产风险、增强农业发展后劲、提升农业可持续发展能力和提高农业综合生产能力等方面具有独特优势，发挥着不可或缺的作用。

     (二)我国商业性农业保险的发展困境。

        从严格意义上讲，我国商业性农业保险于改革开放后真正实行，从1982年到2004年，大致经历了一个低水平起步、缓慢发展到不高的水平即下滑萎缩的过程。

        商业性农业保险何以出现如此发展轨迹，直接的原因无非是农业的高风险导致商业性农业保险难以实现财务上的可持续性。从我国20多年农业保险发展的实践来看，单纯实行市场导向的商业性农业保险，结果只能是任由农业保险持续萎缩。而实施政府导向型的政策性农业保险，才能改变农业保险发展颓势，为农业发展建立起安全保护屏障。世界上开展农业保险的国家，一般也都是根据本国农业生产的特点，对农业保险给予了税收优惠、保费补贴、再保险分担、巨灾风险基金等不同形式的政策和资金支持，没有单纯按照市场原则并依靠商业性保险公司解决农业保险供给的。

        二、加快发展政策性农业保险的思路

        加快发展政策性农业保险要从思想认识、制度建设、发展规划、资金投入、实践探索等方面人手，认清形势、把握方向、循序渐进、突破重点，以实现政策性农业保险低费率、广覆盖、可持续的发展目标，真正为农业发展构筑一道保护屏障。

      (一)充分认识政策性农业保险发展滞后于农业发展的状况，增强加快发展的紧迫感。

        我国政策性农业保险发展仍处于初始阶段．时间短、范围窄、规模小、险种少等是其特点，远不能适应现代化农业发展需要。在一定程度上制约了农业发展，应当尽快改变政策性农业保险的滞后局面。

      (二)加快制度建设，保障政策性农业保险健康发展。

        一是要加快立法的进度。1995年10月1日实施的《保险法》第155条明确规定，农业保险由“法律、行政法规另行规定”，即该法不适用于农业保险。2003年3月1日实施的新《农业法》第46条规定“国家建立和完善农业保险制度”，但未明确其政策性保险性质，之后也未出台相应的配套政策，政府在农业保险中的主导地位不明确。农业保险存在法律、法规方面的缺位，鉴于目前发展政策性农业保险的需要．本着谨慎立法的原则，应当加快出台《农业保险条例》，保证政策性农业保险健康运行，待条件成熟时，再制定《农业保险法》。二是制定国家级和省级政策性农业保险中长期发展规划，明确阶段性发展目标、任务、实施步骤和配套政策等．以与农业发展规划相适应。三是制定全国政策性农业保险试点方案，用国家行政力和财政预算杠杆等手段推进政策性农业保险的试点工作。四是完善行政监管制度和财务核算办法，保证政策性农业保险规范运作。

      (三)加大政策性农业保险的财政投入力度，实现政府财政职能的归位和到位。

        政策性农业保险发展的深度与广度，在很大程度上依赖财政投入的力度和规模。对我国目前中央和地方财政实力来说，支持政策性农业保险发展，关键不在有没有钱的问题，主要是要解决认识问题。发展现代化农业、保障农产品供给、不断提高农民收入等都具有战略性地位，既是地方政府的事权，更是中央政府事权；而农业保险在农业发展和农民增收中的重要作用和不可替代的地位以及目前的相对滞后的局面，表明大力发展农业保险是中央政府和地方政府不可推卸的共同事权，应当由中央确定农业保险发展的宏观调控政策和目标，并由中央财政和地方财政共同出资兴办，如果按照世界上开展政策性农业保险的许多国家的通行做法，所需资金的大部分应由中央财政承担。目前．政策性农业保险试点工作主要由地方政府自主性安排，所需财政资金都是由地方政府自筹解决的，没有得到中央财政应有的支持。对地方政府来说，农业保险试点工作开展与否、进度快慢、目标成效等，本来就没有政策上的具体要求，属于无约束性或软约束性的工作。随着试点工作的不断推进，试点地区地方财政承担的风险和压力也越来越大，在现行体制下，既没有中央行政力强行推进，又没有中央财政具体的政策和资金支持，完全由地方财政自费开展的农业保险试点工作难免会出现走走停停、徘徊观望的局面．很难取得大的发展。我们认为，只要地方开展的农业保险试点工作符合中央的政策和目标，就应当得到中央财政的补助。具体方法是，鼓励地方先行试点，对于试点运行成熟的险种，由地方申报纳入中央财政补贴范围，并依据地方财政安排的保险补贴和巨灾补助的实际支出情况，由中央财政按照不低于1：1的比例给予财政补助，则能有效地鼓励地方开展农业保险试点工作的积极性，因地制宜地满足当地农民对农业保险的需求。

    (四)综合运用多项政策，推进政策性农业保险发展。

        推进政策性农业保险发展需要多项政策共同发挥作用。一是中央财政和地方财政根据年度发展计划足额安排政策性农业保险专项资金预算，主要用于保费补贴、商业性保险公司和互保合作组织政策性亏损补贴、政策性保险公司经营经费、政府相关部门工作经费以及建立巨灾风险基金等。二是对政策性农业保险业务收入实行减免税收政策。三是实行银保联动政策，为了既鼓励银行和农村信用社发放支持农业发展的信贷资金，又鼓励农户参加农业保险，实现大数效应，凡是使用贷款的农户必须参加相关险种的保险，理赔资金优先偿还银行和农村信用社贷款。四是实行以险养险政策，为了鼓励商业性保险公司开展风险较高的农业保险业务，在不违反现行法律法规的前提下，通过有效措施，将各级财政供养的行政事业单位各类非农业保险业务引向已开展风险较高农业保险业务的商业性保险公司，建立农业保险与非农业保险互动机制，实现以险养险。五是加强业务协作，为了有效开展政策性农业保险业务，扩大参保面，及时合理赔付，商业性保险公司可以委托基层政府及有关部门协同代办和拓展业务，并按照保险业的有关规定支付相关费用。

        总之，只要认识到位、投入加大、措施得力、方法得当，大力推进政策性农业保险发展，农业保险缺失的状况可以得到迅速改变。

（本文作者：海南省财政厅副厅长)