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新型城镇化的高安实践

高安市位于江西省南昌市西部，距南昌50公里，面积2439.33平方公里，下辖23个建制乡镇（街道、景区），总人口90万，素有"赣中明珠"之称。目前全市城镇人口30万，规划面积24.17平方公里，城镇化率37.5%。近年来，高安市以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为突破口，在推进新型城镇化方面进行了一些有益的尝试和探索。

一、在规划布局上，突出城乡一体、分类指导

城镇化是一个循序渐进、梯度发展的过程，必须因地制宜、实事求是制定规划，不能千篇一律、盲目铺摊子。为把城镇化最大潜力和改革最大"红利"结合起来，形成叠加效应，推动经济发展，高安市着力围绕规划布局做文章，变城乡分割为城乡一体。

1.优化空间结构。高安根据自身的现实基础和发展实际，制定了"一个中心城，二个副中心，六个卫星镇"的新型城镇化发展规划。"一个中心城"即中心城区，主要通过优化老城区、建设新城区，提升城市的综合功能，发展集行政办公、文化会展、休闲娱乐、高尚居住等综合公共功能于一体的中等城市。力争到2020年，城市规划面积由24.17平方公里扩大到52平方公里，容纳人口50万；"两个副中心"即中国建筑陶瓷产业基地和大城?昌西文化产业园，主要突出产业主导型城市副中心。"六个卫星镇"即八景、石脑、龙潭、杨圩、村前、华林。主要是实施镇村联动、城乡一体，促进农村人口有序流动，实现城乡一体化发展。

2.实行错位发展。在建设过程中，高安按照"错位发展、有保有压"的要求，强化宏观调控，严格城区周边乡镇及老城区新上项目的审批把关。如八景镇地处中国建筑陶瓷产业基地核心区，集镇加基地流动务工人口已经接近6万人，人流、资金流、物流、商贸等异常活跃，打造产城融合的工贸型城镇条件具备，提出"率先实现小康，五年建成县城"的目标定位。大城镇毗邻江西省会南昌，距省委、省政府新址仅22公里，地处鄱阳湖生态经济区规划范畴，又是大城?昌西文化产业园所在地，与南昌同城化趋势日益明显，正在启动的陶瓷博览城、食品博览城、职业教育城、运动休闲城、航空城等"五城"项目建设如火如荼，文化创意产业初具规模，打造集商务、观光、旅游、科教、体育、美食、休闲等于一体的城镇潜力巨大，未来的定位就是以鄱阳湖生态经济区现代服务业先导示范区建设为契机，按照"高安的大城、南昌的'市区'"理念标准来打造。其它乡镇也都根据自己所处区域和发展特色，制定了相应的思路定位，如地处"金三角"的独城、新街、太阳等工业乡镇，分别提出"上风上水好独城"、"新街新景新气象"、"丹凤朝阳，西瓦之乡"的定位；地处"银三角"的相城、田南、建山、灰埠等富硒农业乡镇，分别提出"宜居相城"、"多彩田南"、"硒旺建山"、"打造滨江城，争创中心镇"的定位；地处"绿三角"的华林-上游、村前、伍桥、汪家圩等生态旅游乡镇，分别提出"上水上游，华美华林"、"帝师故里，养生福地"、"绿色家园，生态伍桥"、"一汪清水，米岭人家"的定位；农业特色明显的荷岭、上湖、蓝坊、黄沙等乡镇，分别提出"山水人文圣地"、"蔬菜之乡，品牌上湖"、"碧水蓝天，活力蓝坊"、"江南牛市，挂面之乡"的定位；地处320国道城镇发展轴的祥符、石脑、龙潭、杨圩等乡镇，分别提出"融入城区、服务园区"、"建高安城区，创石脑特色"、"龙腾老福山"、"商贸物流枢纽，创业休闲杨圩"的定位。各乡镇都按照自己的思路定位，制定具体方案，把定位变成"项目化、时间表、责任人"的实际行动，一项接着一项干，一届接着一届抓，真正实现科学发展、错位发展。

3.加快城乡融合。高安市在推进城镇化过程中，注重在城乡规划、产业布局、基础设施、生态建设、公共服务、社会管理等方方面面进行同步优化、综合提升，让老百姓真正感受到从农民到市民的角色转换，从务农到务工的生活转变，避免产生"伪城镇化"、"被城镇化"现象。如在加快八景、石脑、龙潭、杨圩、村前、华林等6个镇镇村联动、城乡一体建设过程中，认真做好经济社会发展总体规划、镇村联动建设总体规划、土地利用总体规划、土地增减挂钩规划、产业发展总体规划，将集镇周边1公里范围内的村庄全部纳入城镇范畴，按照"房屋美化与基础设施同步完善、公共功能与特色亮点同步改善、集镇改造与长效管理同步并进、集镇建设与产业发展同步联动"等"四个同步"的要求推进，既拓展了城镇发展空间，增强了城镇发展后劲，又促进了人口梯度转移，加快了城乡互动融合。

二、在发展思路上，突出以人为本、公平共享

新型城镇化的核心价值取向是以人为本，致力于实现城乡居民在政治、经济、文化、社会、生态等领域的同等权利，为的是让城乡居民都能够平等分享改革开放的成果，促进经济社会发展，实现共同富裕。基于这种认识，高安在新型城镇化的发展思路上，切实做到了"三个注重"：

1.注重民意规划。高安市在启动瑞阳新区建设之前，曾组织机关行政事业单位人员，普通市民包括工人、农民、进城务工人员、离退休人员、在校学生、其他技术人员等社会各阶层代表共500人（其中普通市民占53.4%），围绕"为什么要建瑞阳新区、期盼建成什么样的新区、怎样建设瑞阳新区"等三方面问题，广泛征求意见建议。市委、市政府积极顺应现实需要和群众心愿，在科学搞好整体规划的同时，从群众反映最迫切的地方问题入手，着力优化城市环境，完善城市功能，改变城市形象，提升城市品位，回应干群期待，提出"优化老城区、建设新城区"和"搞规划、拉框架、做民主"的总体思路原则，新区重点抓好核心区安置房建设，环城东路、环城南路、环城西路、平安大道等"九路两桥"建设，先行启动高铁客运站、学校、医院等部分民生工程建设，目前所有项目均已全面动工建设。老城区重点是完善道路、环卫、下水道、路灯等基础设施，逐步解决城区"路不平、水不畅、灯不亮"的问题。

2.注重产城融合。城镇化既包括人的城镇化，又包括土地的城镇化。在人的城镇化中，解决就业问题是先决条件。目前，高安既有建筑陶瓷、货运物流、机械机电、医药化工、纺织加工等传统产业，又有光电、食品、文化创意等新兴产业，初步形成了高安工业园区、中国建筑陶瓷产业基地、大城?昌西文化产业园等三个承载平台，成为城镇聚集人口、解决就业的有力支撑。为进一步做旺人气、做大集镇，高安市积极借助产业力量，着力化解进城人员就业问题。比如，工业园区以融入高安城市总体规划为主线，正在按照"产城融合、企业转型、园区升级"的思路目标，优化升级机械机电、纺织服装、医药化工等园区主导产业，培育扶持光电等新兴产业，并统筹考虑园区产业发展、生活配套、商贸物流等因素，大力规划建设涵盖医、食、住、娱、购等生活及商业配套项目建设，初步构建工业主导型城区雏形，打造城市产业经济，构建二三产业互补共荣的产业发展格局。

3.注重功能优先。城镇化的着力点在不断完善公共服务，促进城镇基本公共服务均等化，使人民能够"安居"又"乐业"。高安在推进城镇化过程中，把完善功能摆在核心位置，优先建设发展。在老城区，新建了第六小学、第七小学，启动了人民医院、中医院、高安二中扩改建工程；在瑞阳新区，正在启动建设第八中学、第八小学，图书馆、档案馆、青少年宫、工人文化宫等一大批民生工程、基础工程，以满足人民日益增长的生产、生活、文化、娱乐需求；在6个镇镇村联动、城乡一体建设时，严格按照"四个同步"的要求，不断完善公共服务功能。如八景镇建设了市级第二人民医院、全省第一个数字化电影院，以及集宾招、餐饮、商贸等综合功能于一体的城市商业综合体。石脑镇建设了功能一流的中心小学和幼儿园，集镇绿化、亮化、美化全面提升，人居环境大为改善。

三、在操作理念上，突出行政引导、市场主导

1.改变"重面子、轻里子"的观念。高安市在城市建设中，既注重搞好"面子"，为市民提供一个舒心舒适的生产生活环境，更注重"里子"，完善提升城市的各项功能，坚决避免将城市的"面子"打造得光鲜漂亮，却忽视了"里子"建设的通病。比如，在规划东环路桥建设时，充分考虑高安是汽运大市，货车多、吨位重的实际，摒弃以往城市桥梁基础设施注重美观大气、讲究造型的思维，一切从实用、安全原则出发，不搞花样设计，追求简单实用，侧重桥梁的安全性能，注重提高桥梁的载重力，且所有路桥项目均实行BT模式（政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式）运作，有望实现"当年开工、当年成型、当年全线贯通"的建设目标。

2.改变"重地上、轻地下"的观念。在城市建设中，高安市不只热衷于地面上的绿化、亮化、美化等看得见的"地上工程"，也更加注重城市排水系统等看不见的"地下工程"。在城市规划中，按照"坐车不见车、暴雨不见水、出门见游园"的建设理念，遵循"先地下、后地上"的原则，全面启动新区道路、公共交通、专业市场、信息通讯、停车泊位、防空消防、供水供电供气，以及生活污水和垃圾集中无害化处理设施建设。统一规划地下空间，高标准建设地下排水设施和强电弱电工程，做到了"六线下地、雨污分离"。对所有管线工程，均按照"不求所有、但求使用"的原则，全面放开管线投资建设经营权，引进有资质、有实力、有品牌的公司进行统一规划建设，避免资源浪费，造成重复建设。

3.改变"重硬件、轻软件"的观念。城市的发展不仅要有良好的"硬件"设施，更要有与之适应的"软件"配套。硬件方面，高安市切实改变过去"大房子、大马路"等贪大求洋、不切实际的做法，致力于解决制约城区发展的关键环节、重点工程。比如针对群众反映的交通拥堵问题，高安主动抢抓省级重点工程昌栗高速横穿境内的重要机遇，积极成功争取到该高速公路在境内建设2个服务站、3个连接线出入口，此举将大大缓解高安城乡交通外循环不畅的现状。软件方面，通过降低门槛、拓宽渠道，加快完善以人为本的劳动就业、教育、医疗卫生、社会保障等政策，促进公共服务均等化，使农业转移人口能够享受子女教育、公共就业、基本养老、保障性住房等城镇基本公共服务的"阳光"。比如在瑞阳新区建设过程中，为确保被征迁农民真正变市民，由务农变务工，高安市提出了"一户一人免费就业培训、就业岗位优先安排、60岁以上老人全部免费纳入养老保险、人均15平方米店铺安置、预留村级经济发展用地"等一系列便民利民措施，全面解决广大被征迁农民的后顾之忧。

4.改变"重短期、轻长期"的观念。城镇化是一个长期的过程，不可能一蹴而就。高安市摒弃"追求当下政绩"的短视眼光，树立"一任接着一任干"的长远思想，站在长远发展的层面上推进城镇建设，走集约高效、绿色低碳发展之路。比如，在建设瑞阳新区时，综合考虑城市今后的发展，规划核心区面积为5.2平方公里，目前实施面积为3.68平方公里，为未来发展预留空间；注意节约土地，凡是能够保留的山体和水面，都尽量予以保留；凡是用于建设的土地，鼓励向空中要效益、向地下要空间，避免土地和资源的闲置浪费。目前，已经规划地下部分全部建设地下停车场，且实现互通互联，真正实现"坐车不见车"的目标。地上部分积极鼓励本地商会、外企总部经济、民间协会等各类组织单独或合伙建高层高档写字楼，大力引进国内知名品牌商贸物流企业建设城市商业综合体或各类专业市场，政策支持驻市金融机构异地搬迁，打造现代金融服务中心等，完善功能、聚集人气、推动繁荣。