理论研讨
关于当前旅游市场主要问题的分析和思考
文章来源：中国旅游报 点击数：2458 更新时间：2011-2-23 15:59:44
近几年,各地旅游发展的硬实力有了长足发展。相比之下，旅游的软实力与国民经济战略性支柱产业的要求和人民群众更加满意的标准还有较大差距。
一、主要问题
从四川的情况看，近年来投诉旅行社和导游的案件占旅游投诉总量的70%左右，由此可见：当前旅游市场的问题主要集中在旅行社和导游两个方面。按照谁审批谁负责的原则，这恰恰是旅游行政主管部门责无旁贷应该管好的事情。
（一）当前旅行社市场存在的主要问题。一是虚假宣传。什么“准星级”、“豪华标间”、“全程导游陪同”等等。游客按此与旅行社签订合同旅游后，若认真较起劲来，旅行社难免有欺骗的嫌疑。二是低价竞争。如行业协会测算的旅游旺季九寨沟、黄龙汽车四日游团队经营成本在750元/人左右，但有段时间，一些旅行社对上述线路的合同价还不到这个成本价的一半。三是不按规定签订合同。旅行社与旅游者签订旅游合同时，《条例》第二十八条规定载明的事项普遍缺失。四是违规操作。如成都市旅游局曾对一家旅行社因未征得旅游者同意，擅自将游客委托给另外一家旅行社的行为，作出了罚款人民币2万元的行政处罚。五是管不好自己的内设机构。如有些旅行社为规避部门挂靠的经营风险，在对外签合同时使用“阴阳”章。
（二）当前导游人员存在的主要问题。一些导游自身素质不高，职业意识不清，服务意识不强等问题较为突出。违规带团，擅自改变行程，强制、诱导购物或参加自费项目。游客若不配合，就百般刁难，甚至遭受羞辱。有些行为还相当恶劣。如去年以来就先后发生九黄机场当地导游群殴东莞导游、西安游客因拒绝导游强迫消费被甩荒郊、北京游客拒付小费到机场被导游扣押身份证等恶性事件。
（三）当前旅游消费场所存在的主要问题。旅行社和导游发生的问题，深层次的诱惑就在于旅游购物、消费和演艺场所的高额返还和推销回扣。而这些返还和回扣的经济支撑，多是一些旅游企业的不法经营。如一些购物商店、摊点依然存在出售假冒伪劣商品、强买强卖、价格虚高、诱迫购物等违法违规行为；坐堂行医，游客一经被诊断，无病都是一身病，唯“我”药方治百病。
二、原因分析
对于当前四川省旅游市场存在的主要问题，笔者琢磨，主要可以归结为以下几个方面的原因：
（一）作为游客团队出行的直接组织者，旅行社“散小弱差”的现状没有得到根本改善。组织结构分散，管理手段落后，行业竞争混乱；沿袭分支机构承包、挂靠的经营管理模式和赚钱方式；内部机构即便想管好也心有余而力不足。
（二）旅行社与导游之间畸形的雇佣关系，使旅行社掌控不了也管理不好直接代表自身经营行为和企业形象的导游。纵观七十二行的劳动合同关系，似乎只有导游这个职业，受雇旅行社工作（带团）伊始，不仅拿不到佣金，得不到“口粮”，还要按游客数量向企业上交一笔“人头费”才能取得带团权。团队出了什么问题、矛盾、纠纷和冲突，企业难以在时间掌握情况和及时进行处理。
（三）大多数导游作为社会人，生活和职业生涯的需要就是“导购”。要赚回那些“人头费”，还要养家糊口，并不断提高生活水平，这种生存和生活的重重压力，使导游只有“用心”引导游客购物或其他消费，竭力追求和获取高额返还和推销回扣，这就难免影响服务质量和游客利益。
（四）受国际国内旅游市场长期沉淀、时隐时现的一些顽疾影响。如零负团费的问题，低价恶性竞争的问题，在大众旅游消费市场尚具有普遍性。
（五）旅游管理的法律法规不够健全完善。旅游六要素涉及面广，旅游行政管理部门难以独立担当好旅游市场的监管职责，综合治理又难担当好牵头抓总的职责。如像《旅行社条例》这个行业管理的尚方宝剑，全文七章六十八条8000余字，按管理职责划分，涉及工商、物价、商务、外汇、劳动等部门的加起来有34条，也就是说有一半条款要靠其他行政主管部门来落实。
（六）旅游行政执法力量不足，与产业发展和市场监管的要求不相适应，难以担当好常态化的旅游市场监管职责。许多地方旅游执法人员编制不足，仅有的人员，也常常被抽去加强旅游行政部门其他方面的职能工作。如作为主要客源集散地的某中心城市，旅游执法支队编制22个，在编在岗只有4人。面对大量的交办事务和诸多的旅游纠纷调解，疲于应付都忙不过来，想必抽不出更多的人力和精力，常态化地监管好庞大的旅游市场。
（七）依法执法在一些地方和一些执法人员身上大打折扣。《旅行社条例》颁布一年多，落实情况不容乐观，主管部门考虑有个磨合适应期，更多的是宣传教育，以致一些企业由《条例》颁布伊始的紧张畏惧逐渐变得无所谓了；长期的工作联系与企业结下了友情，因碍于情面，回避矛盾，对一些违规行为和旅游纠纷的处理总是得过且过，息事宁人。致使一些违法违规成本较低，导致一些单位和个人时时抱着侥幸心理，处处想打“擦边球”，总想“浑水摸鱼”甚至“铤而走险”。
（八）游客的国民素质有待进一步提高。不成熟的消费心理，片面理解“价廉物美”，把“陷阱”当“馅饼”。
三、对策思考
规范旅游市场是一项系统工程，要靠方方面面的共同努力，多管齐下：
一是不断强化政府主导的旅游市场监管格局。政府主导是四川省旅游发展的一条重要经验。旅游市场监管同样需要政府牵头整合相关职能部门的力量。坚持政府主导要克服急功近利思想、畏难思想和怕影响地方旅游产业发展的思想。思想问题解决了，其他问题就容易迎刃而解。
二是不断强化联合协作的旅游市场监管机制。在坚持属地管理，分工负责的前提下，加强市州、部门、省与省之间旅游执法的联合协作，有利于及时查处旅游违法违规行为，提高行政监管实效。
三是不断强化分工明确的旅游市场监管职责。旅游行政主管部门要把加强旅游市场监管作为履职尽责，促进产业发展的一个重要方面切实抓好；工商、物价等相关部门要依据法律所赋予的权力，以更加积极的态度发挥好各自在旅游市场监管方面的职能作用；旅游企业要从“我”做起，把好自己的门，看好自己的人，共同维护好旅游市场秩序。
四是不断强化旅游执法队伍建设。确保现有行政执法人员在岗在位，有计划地充实行政执法力量，不断改进执法装备，有针对性地加强对旅游执法质监人员的教育培训，有步骤地开展对旅游执法人员的岗位交流，严厉查处执法人员自身的违法违规行为、行政不作为和以权谋私等腐败问题。
五是不断强化对旅游市场违法违规行为查处力度。如同其他社会丑陋现象一样，不能因为普遍存在而放任自流，发现一起就要查处一起；加强明察暗访，开展专项治理，一个时期集中解决一、两个旅游市场的突出问题；针对“人头费”等市场顽疾，探索建立旅游违法违规行为举报奖励制度，重奖之下拓宽旅游违法违规线索的获取渠道。
六是不断强化旅游市场诚信体系建设。督导旅游企业健全质监机构，兑现诚信服务公约；坚持预防为主，“关口”前移，教育帮助企业经营管理者改进服务质量，提高管理水平；充分发挥旅游协会在行业自律方面的积极作用。
七是不断强化对旅游从业人员的培训。强化用人单位在旅游从业人员教育培训中的主体地位，把员工的教育培训纳入单位发展规划；加强对在岗人员以更新知识、提高服务技能为主要内容的继续教育和以敬业精神、职业道德为主要内容的主题培训；深入推行公开选拔、竞争上岗制度，增强员工的职业竞争意识和风险意识，激发终身学习需求。
八是不断强化导游人员管理。目前通过社会中介机构将导游的资格证与上岗证紧密联系的方式值得商榷，其他行业不是有资格证就都能上岗；在旅游行业现代企业制度还不健全完善的情况下，这种中介机构，势必削弱主要应由市场功能调节的旅行社人力供求关系，并且导游总量供大于求日益凸显的矛盾还容易酿成社会不稳定因素；旅游行政主管部门、旅行社、导服司、导游协会等都难实现对导游这一社会自由人的有效管理；改革导游管理体制，试行导游考取资格证后与旅行社签订劳动合同方能取得导游证的制度，使导游由“社会自由人”变为“单位人”，从根本上完善旅行社用人机制，落实劳动合同关系，进而从组织结构上实现对导游的严格管理。
九是不断强化舆论宣传和社会监督。引导涉旅企业注重质量、品牌和形象声誉；倡导游客理性、文明、绿色消费；建立健全旅游服务质量的社会监督网络；及时发布政务公开信息，公示通报旅游服务质量。
十是不断强化旅游法制和标准化建设。继续深入学习领会和宣传贯彻《旅行社条例》；及时修订导游人员管理条例和四川省的旅游条例；进一步加快旅游行业标准化建设。