官员撰文谈农民问题解决之道：落实土地永包制

农民问题纷繁复杂，但归结起来问题的根子是贫困，核心问题是如何实现富裕，其他问题都处于从属地位。如果以此作为解决农民问题重点的话，在产业发展上，要启动两个引擎。

　　解决农民问题的引擎是工业这个“火车头”

　　改革开放30年来的实践证明：有了工业的发展，才有第三产业的发展；二三产业的大发展带来农民大规模转移，使大多数农民可以不种地，转向二三产业，进入城镇居民系列。农民进入了这个系列，生活就实现了富裕，文化、教育、卫生和社会保障等方面也可以得到与城镇居民同等的公共服务。这就是从农业外部靠工业这个引擎解决农民问题的路子，简称二三产业之路。它已被沿海地区和一些城市郊区证明是一条动力在农业之外的成功之路。

　　解决农民问题的第二引擎是土地永包制

　　在大多数农民转向二三产业以后，留在家里的少数农民如何实现富裕？鉴于土地单位面积增收的潜力已不是很多了，农民的出路是多种地，成为家庭农场，靠家庭农场的规模效益实现富裕。这就是从农业内部靠农业自身解决农民问题的路子，简称家庭农场之路。

　　然而这条路并不平坦，喜忧参半。养殖业家庭农场发展很快，肉、蛋、奶的专业养殖已遍布各地，养殖业正在告别家家搞养殖的副业化生产阶段，现代化已见端倪，农场主一般都成了当地的富人。而对土地有高度依赖性的种植业家庭农场则寥寥无几，种植业农户呈现萎缩、解体和消失的趋势。

　　种植、养殖两业农户这种不同的分化趋势，暴露了土地承包制土地流转缓慢，家庭农场难以生成的制度缺陷。这种制度缺陷形成的制度性难题，靠非制度性措施去解决无济于事，而用新制度的钥匙去破解，往往一触即开。30年前土地承包制的“一包就灵”已生动说明了这一点。土地永包制相对于承包制是一种新制度，有可能会产生“永包更灵”的效果。

　　土地永包制土地集体所有不变，使农民有了土地永久经营权。除去土地用于非农业用途的权利仍在国家外，农民有了土地用于农业用途的全部权利。土地所有权是土地各种权能的集合、集成和全部。这样的土地永久经营权当然不是土地所有权，更不是土地私有，但它已构成了土地所有权的主体，是准所有权。它使土地成了完整的资产和独立的商品，具备了市场流转的产权条件。在推动土地流转这一点上，它与土地所有权会产生同等的力量和效果。同时会使农民产生“土地已是自己永久不动产”的普遍认知。普遍认知的威力很大，它是共识产生的共振。30年前土地承包制使农民产生了“我是在给自己干活”的普遍认知，形成了农民不再消极怠工“真干活”的强大动力。今天，土地永包制使农民产生的“土地已是自己永久不动产”的普遍认知，其威力将远不是农民“真干活”，而会是“真要地”。

　　改革30年来，农村涌现出一批种田能手，有多经营土地的要求；社会上一些有资金实力的成功者也有投资农业的愿望和抱负。土地永包制会对这些人产生震撼，点燃他们置地创业希望的火花，形成土地投资热，加快土地市场流转。只要土地流转起来，土地、资金、技术等要素必然要重新组合，向种田能手集中，从而生成家庭农场。很明显，土地永包制是家庭农场孕育成长的原动力和引擎，是它的孵化器。30年前的“一包就灵”是灵在农民“真干活”上，今天的“永包更灵”会灵在农民“真要地”，推动土地流转，家庭农场孕育成长上。

　　落实“长久不变”实行永久承包，构建家庭农场孕育成长的体制机制

　　综上所述，解决农民问题有两条路：一是工业作引擎的二三产业之路，解决多数农民富裕问题；二是土地永包制作引擎的家庭农场之路，解决少数留在家里农民的富裕问题。对于二三产业之路，早在改革之初就取得了举国一致的共识。当时“无工不富”就像一盏明灯引领人们发展二三产业。今天它已成为举国一致的行动，全国都在大力发展二三产业。亿万农民已从中受益。相比之下，对于家庭农场之路以及它的引擎土地永包制还不为人所重视。

　　二三产业再发展，即使百分之九十几的农民都转向了二三产业，也要有农业和农民，仍然有农民问题的存在。这些“最后的农民”，出路只能是发展家庭农场。农民要通过家庭农场这个载体实现富裕；土地要通过这个载体实现规模经营集约经营；农业要通过这个载体实现现代化。很明显，家庭农场之路是一举多得的兴农富民之路。这就需要一种家庭农场孕育成长的体制机制，即土地永包制。通过永包制这个引擎，推动土地流转，将已转向二三产业的农民手里的土地依法有偿自愿流转到留在家里的农民手中，形成多数农民不种地，少数农民多种地的土地布局，生成家庭农场。

　　党的十七届三中全会明确提出：“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。永包制的永久承包和全会的“长久不变”精神完全吻合。因此，应当明确提出并制定土地永久承包的制度。要总结国内外经验，使它成为新中国成立以来最完善的土地制度。以此，确保土地承包关系长久不变，实现长治久安；形成家庭农场孕育成长的体制机制，造就出宏大的家庭农场队伍；使工业化后的“最后的农民”走上家庭农场的富裕之路，最终解决全体农民的富裕问题。

　　(□刘福海 作者为北京市人民政府农林办公室原主任，国家农业部土地永包制研究课题组主持人）