剖析金融危机中的旅游投资热

我们在研究扩大旅游消费时发现，2008年下半年以来，各地除采取了若干刺激和扩大旅游消费的措施，也努力加大了对旅游产业的投资，全国出现了近年来的又一旅游投资小高潮，在全球金融危机影响的经济寒潮中，其愈发令人瞩目。从长远看，投资对于扩大旅游消费具有更深远和持久的影响，需要业界的高度关注。

这轮旅游投资小高潮出现于全球金融危机阴影的笼罩下，多少带有一些逆势而上、有违常理的意味，而实际上则是多重原因交互作用的结果。一是旅游产业的综合功能越来越为各级政府所认识。近年来，旅游业在持续较快发展过程中，进一步显现了其促进经济社会全面协调可持续发展、推动产业结构优化升级、拉动消费和扩大内需等特殊功能。随着各地不断增强推进科学发展的自觉性，旅游业功能便被赋予了更显著的时代特征，不但中西部地区为改变“捧着金饭碗讨饭吃”的现状而狠抓旅游，东部沿海地区也为加快转变发展方式而更加重视发展旅游。二是旅游业进入了战略性的转型升级时期。经过30年的发展，我国旅游业由初始阶段进入加快发展的成熟期，各地对旅游业的重视由定战略、打基础，发展到推动产业升级、倍增发展、“二次创业”、由大到强，加大旅游投入成为各地普遍性的认识，东部地区侧重完善旅游公共服务设施，中西部则继续加强旅游基础设施，并都致力于推动旅游大项目建设。三是西部大开发战略实施又见成效。近年来，国家持续加大中西部基础设施等投入，云南、贵州、四川、广西、重庆等旅游资源富集省市加快了支线机场、快速铁路、高速公路建设，旅游资源开发建设的基础条件加速改善，西部大开发战略对旅游业发展的拉动效应进一步显现。四是各级政府为应对金融危机影响而加大了旅游投资。为了提振市场信心、刺激居民消费、持续拉动内需，中央出台了4万亿元的投资计划，很多省市拿出专项资金、推出优惠措施，积极引导社会投资，仅长江三角洲部分城市首批发放的旅游券就超过10亿元。五是国内旅游市场继续保持增长。尽管遭受了全球金融危机影响和H1N1流感疫情的影响，我国国内旅游一季度仍接待5.6亿人次、收入2834亿元，同比分别增长9.4%、12.9%。清明、五一、端午三个3天假日，全国城市旅游、短途旅游屡现高峰，这种持续火热的旅游市场态势，牵引和托举了旅游投资市场的热情。

这轮旅游投资热潮大致有以下特点：

一、政府导向性投入明显增加

2008年四季度以来，由中央财政新增投资和旅游发展资金达12.86亿元，超过“十一五”头两年旅游国债和旅游发展资金的总和（12.84亿元）。各级财政加强了配套性投入，估计总额将超过30亿元。河北省规定“对总投资较大的旅游重点项目，采取以奖代补的办法予以支持，所需资金从省旅游专项资金中列支”；四川省要求各级政府，“在引导性资金投入方面要加大对重要旅游景区基础设施建设的投入和支持”；云南省为了充分发挥政府引导性资金投入的带动作用，要求各级政府根据财力情况，逐步加大财政资金投入，重点支持乡村旅游规划、基础设施建设、人才培训和市场宣传等；湖南省拟“进一步加大对旅游项目的政府引导性资金投入。省政府每年安排一定数量专项资金，采取项目补助、贷款贴息和以奖代投等方式，扶持重大和重点项目建设”；北京市要求，“对具有示范性、引导性的政府投资建设项目，可由市区两级政府按适当比例配套”，“加大政府对旅游发展和旅游设施建设的引导性投入。增加对旅游宣传推介、旅游公共服务设施建设和示范性、导向性重点项目的资金投入与补助，强化对重点项目的引导、配套和扶持”。

二、地方出台专项文件加大旅游投资

不少省市在近期出台的加快旅游业发展意见中，把“加大旅游投资”作为重要内容。例如，北京市在2008年11月出台的全面推进旅游产业发展的意见中提出，“加大投入，建立旅游产业发展扶持激励机制”；河北省在2009年4月出台的保持旅游业平稳较快发展的若干意见中提出，“加快项目建设，增强投资拉动”；四川省在2008年12月颁布的加快恢复振兴旅游业的意见中提出，“加强政府引导性投入，夯实旅游发展基础”；山西省在2009年初出台的发展旅游拉动内需的几点意见中提出，“加大旅游基础和服务项目建设”、“扶持乡村旅游发展”、“大力开发生态度假旅游”等。云南、江西、重庆等地还专门出台了加快旅游投资建设的文件，例如：云南省政府印发了《云南省加快乡村旅游发展指导意见》，江西省政府2009年12月转发了《关于江西省旅游精品线路建设规划纲要》，重庆市政府2008年12月出台了《关于加快“山水都市”旅游精品——“太阳”工程建设的意见》，均提出了加快项目建设和投资拉动方面的措施。

三、中西部地区旅游投资增多

8个中西部的省份由省级财政列出专项资金建设旅游基础设施和重大项目，平均每省年投资超过1亿元。例如：江西省2009—2012年每年将专项安排1亿元用于旅游公路建设；云南省2008年争取了国家各类资金6650万元，省级财政投入1亿多元，带动全省完成旅游投资84.1亿元，建成禄丰世界恐龙谷一期工程等重大项目；山西省今明两年政府计划投资3亿元用于旅游基础和服务设施；广西壮族自治区今年计划完成旅游业投资662亿元；安徽省计划安排2500万元国债和1亿元旅游发展资金，加大对旅游基础设施和重大项目的扶持力度；重庆市安排了1亿元商贸旅游专项资金；四川省加大对旅游设施、文化旅游产品、乡村旅游和企业技术创新的引导性投入，灾后重建产业基金将优先安排游客服务中心、旅游应急救援体系等旅游公共服务设施建设；湖南拟由省政府每年安排一定数量专项资金采取项目补助、贷款贴息和以奖代补等方式，扶持引导重点旅游项目建设。上述投资，一方面反映出中西部地区旅游交通等基础设施条件还较薄弱、欠账较多，另一方面也反映出各地对旅游业的认识程度也在逐步提高。

四、旅游投资以大项目开发为重点

由于全国各地发展水平不同，东部地区道路交通等基础设施已比较完善，旅游投资较多地面向旅游公共服务设施，中西部地区旅游投资则更多地向基础设施倾斜，但共同点是把旅游大项目作为开发建设重点。例如，重庆市实施了乡村旅游项目100个，累计完成投资66.5亿元，温泉旅游“五方十泉”项目完成投资32.4亿元，10大生态旅游项目完成投资25.1亿元，今年又启动了100个名镇旅游项目和山水都市旅游精品工程；北京市今年完工或在建的旅游产业项目达100余个，投资领域涉及旅游演艺、时尚休闲、主题公园、乡村旅游新业态、特色旅游街区、旅游接待设施等，包括阳平会馆戏楼、“刘老根大舞台”等旅游演艺项目、户外冬季项目、生态节能木屋、自驾车营地等京郊旅游项目；湖南省将2009年定为全省旅游项目建设年，年内开工建设了旅游项目170个，包括香格里拉酒店、灰汤特色旅游小镇、沩山风景区、怀化洪江古商城等重大旅游项目，以及投资10多亿元的长沙橘子洲景区改造工程；江苏省加强了古运河沿线旅游重点项目建设，预计带动旅游投资突破400亿元；浙江省旅游局联系的12个重点项目和6个度假区，今年计划完成投资212亿元；云南省近期将出台《推进旅游重大项目建设的指导意见》和《加快推进旅游公益性设施建设的实施意见》；湖南省拟出台《关于加快旅游项目建设和旅游市场主体培育的若干意见》。

五、旅游投资政策有所创新

各地出台的鼓励旅游投资的政策性文件，大多由省政府发文，时限3—5年左右，除了以往的减免税费，很多方面有所突破和开拓。例如，北京市提出，通过实施山区、浅山区优先发展旅游，矿山、非煤矿山关停并转后向旅游产业调整的土地使用、税费等实行优惠政策，鼓励和引导社会资本以多种方式参与旅游景区的开发和重大旅游项目的建设。江西省提出“对利用存量土地建设的旅游产业项目，依据有关政策优先办理建设用地供地手续”，对以租赁方式取得土地使用权的，土地租金可以按年度缴纳，对保护自然生态环境的旅游成片绿化用地，在不改变农用地用途和性质且承包农户自愿的前提下，可以依法有偿流转使用；河北省对投资规模5亿元或外资5000万美元以上的旅游项目，经省政府批准列入继续开工的省重点建设项目计划后，可使用“省预留用地计划”；湖南省将建立“重大项目部门会商制度”，列入省、市重点项目、投资额度在2亿元以上的重大旅游建设开工项目，报建费减半收取，对符合土地利用总体规划的保护自然生态环境的旅游成片绿化用地，允许其非基本建设部分的土地，在不改变土地用途且承包农户自愿的前提下，由用地者向集体土地所有者租赁使用；近期出台的《成都市旅游业促进条例》规定，旅游项目建设在立项时，旅游城镇、特色旅游街、历史文化景点、旅游景区和重大旅游建设项目在规划制定阶段，交通行政主管部门在制定旅游景区（点）外联道路建设规划、旅游客运线路及站点规划时，应当听取旅游行政主管部门的意见。北京、湖南提出，加快开发适应旅游企业需要的金融产品，扶持有带动效应的旅游企业发行企业债券，支持旅游企业进入证券市场融资。云南、河北省提出，对旅游重点项目贷款，可视财政状况给予财政性贴息，对旅游经营者给予应对比例的保费补助或贴息。重庆市探索了“五位一体”的融资开发管理模式，即“地方政府出台政策、旅游部门给予贷款贴息、担保公司提供担保、银行提供贷款、业主负责开发”。

六、旅游投资渠道多元化

这轮旅游业的投资高潮，除了常规的旅游发展专项基金之外，还有更广阔的资金来源渠道。一是地方基本建设资金和农业、扶贫等部门的扶贫等专项资金。例如，江西省每年安排红色旅游发展专项资金1000万元和1000万元省级基本建设投资用于旅游基础设施建设，并提出新农村建设、扶贫开发、以工代赈等专项资金的安排使用，应与发展旅游产业结合起来。二是各级政府为应对国际金融危机影响的投资。中央出台了4万亿元的投资计划，其中，15000亿元用于铁路、公路、机场、水利等重大基础设施建设和城市电网改造，都是与旅游直接相关的。三是市场化渠道融资。许多地区出台了鼓励支持企业上市和贷款融资的政策，大型企业集团和社会资本投资重大旅游项目也成为一个主要渠道。例如，华侨城集团、港中旅、横店集团在浙江等地的投资。四是争取重点旅游项目的信贷融资。贵州省已争取到农行5年内60亿元授信额度以及世行4亿元贷款，将用于生态旅游、温泉度假、汽车露营等新业态和乡村旅游的建设。

总的来看，这轮旅游投资热潮具有多方面的积极影响。其一，有利于应对和克服全球金融危机的影响。扩大旅游投资不仅可改善旅游供给水平，也可直接刺激旅游需求，对增加和扩大旅游消费具有更深层次的影响，也有利于拉动相关产业投资、维持和扩大社会就业、推动民生改善、提振旅游市场信心。其二，有利于进一步协调和改善旅游供求关系。目前，我国人均GDP已超过3000美元，进入了旅游消费需求快速增长的新阶段，加大旅游投资有助于及时跟进这一市场变化。其三，有利于进一步缓解旅游发展的瓶颈制约。这轮旅游投资所产生的各项开发建设成果，将有效改善中西部地区旅游基础设施状况，进一步提高东部地区旅游公共服务水平，建设一批具有市场竞争力的旅游精品，促进各地和全国旅游业的持续健康发展。

当然，也应清醒地看到，由于长期以来旅游部门对投资缺乏必要的管理职责和过硬的监控手段，规划设计、建设审批、开发监管、项目验收等，大多难以充分参与意见，旅游投资监管和专业性指导一定程度处于失控状态。加上旅游投资配置资源的市场化机制还远未完善，一些地方急于招商引资，而对投资开发项目缺乏充分论证和监管，便容易导致项目规划布局、设计创意、专业功能、综合配套等偏离市场需求。因此，旅游投资出现高峰之日，也往往是不可忽视的问题开始萌生之时，需要在积极引导旅游投资拉动消费的同时，及时关注和研究可能并发的相关问题。

（一）各地旅游部门要加强指导和靠前服务。为了真正把好事办好，省市旅游局要靠前服务，把握情况，参与论证，提出意见，全程跟踪，评估效果，尽量防止盲目投资、低效投资和低水平投资，同时加强跟踪研究，认真总结好经验。

（二）密切跟踪和把握旅游投资到位和建设进度。目前仍在蔓延的这场全球金融危机，其影响的广泛性、长期性、渗透性、损害性，已超过上世纪90年代末的亚洲金融危机。如果金融危机影响不能短期内结束，旅游投资势必将受到较大影响，轻则投资周期延长，重则投资不到位，原计划的旅游供给增加、产业结构调整、拉动消费潜力等预期都将缩水，也势必影响全国和各地旅游业“十二五”的规划部署，必须紧密跟踪，时时把握，心中有数，随机应对。

（三）争取把地方共性政策上升到国家层面。在搞好跟踪研究的基础上，应积极争取发展改革、财政、国土、建设、交通等相关部门支持，把各地共性的政策举措上升为覆盖全行业的政策，扩大各地旅游投资的创新成果。

（四）建立引导旅游投资的市场化机制。为推动地方政府加大导向性投入，主动引导国内外市场和社会各层面的旅游投资，应根据产业布局、产品结构和发展前景等，研究制定和发布旅游产业投资指导目录，争取逐步实现旅游投资经济效益、社会效益和生态效益的最大化。（作者单位：国家旅游局综合协调司）