抑制部分行业产能过剩和重复建设 引导产业健康发展
2009年10月15日，发改委产业协调司司长陈斌接受中国政府网专访，就“抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展”进行现场解读并回答网民提问。
[主持人]各位网友，大家好，这里是中国政府网在线访谈。今天我们请到了发展改革委产业协调司司长陈斌。陈司长，您好。
[发展改革委产业协调司司长 陈斌]主持人好，网友好。
[主持人]陈司长今天和网友共同讨论的话题是抑制部分行业产能过剩和重复建设，引导产业健康发展。首先请陈司长给我们解读一下政策。我国经济正处于企稳回升的关键时期，国家采取措施抑制部分行业产能过剩和重复建设，您能否给广大网友解读一下制定出台国发[38]号文件的主要考虑？
[陈斌]为应对国际金融危机的冲击和影响，党中央、国务院审时度势，及时采取了扩大内需、促进经济增长的一揽子措施。按照“保增长、扩内需、调结构”的总体要求，出台了钢铁等十个重点产业调整和振兴规划，在推动结构调整方面提出了控制总量、淘汰落后、兼并重组、自主创新等一系列对策措施，各地也相继出台了一些扶持产业发展的政策措施。目前政策效应已初步显现，工业增速稳中趋升，企业生产经营困难情况有所缓解，产业发展总体向好。
[陈斌]但从当前产业发展状况看，结构调整虽取得一定进展，但总体进展不快，各地区、各行业也不平衡。在不少领域产能过剩、重复建设问题仍很突出，有的甚至还在加剧。特别需要关注的是，不仅钢铁、水泥、平板玻璃、电石、甲醇等传统过剩产业仍在盲目扩张，风电设备、太阳能光伏发电用的多晶硅等部分新兴行业也出现了重复建设倾向，一些地区违法、违规审批，未批先建、边批边建现象又有所抬头。
[陈斌]近一段时期，有关部门、行业协会和部分媒体对一些领域出现的产能过剩和重复建设问题有较多反映和议论。根据国务院领导指示精神，发改委会同有关部门对部分重点和热点行业产能利用、市场供需及固定资产投资等情况进行了认真研究，综合考虑了行业产能过剩和重复建设等因素，将钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备这六个行业作为调控和引导的重点，同时列出了电解铝、造船、大豆压榨等产能过剩矛盾比较突出的行业，希望引起各部门、各地区的重视。
[陈斌]因此，对钢铁等产能已严重过剩的行业要坚决抑制产能的过剩，对风电设备等新兴产业的发展要加强引导，避免低水平重复建设。当前，我国经济回升的基础还不够稳固，应对国际金融危机已经取得的成果还是初步的、阶段性的，对于部分行业出现的产能过剩和重复建设，如不及时加以调控和引导，任其发展，市场恶性竞争将难以避免，经济效益难以提高，并将导致企业倒闭或开工不足、人员下岗失业、银行不良资产大量增加等一系列问题，不仅严重影响国家扩大内需一揽子计划的实施效果和来之不易的企稳向好的形势。
[陈斌]因此，尽快抑制产能过剩，把有限的要素资源引导和集中配置到调整存量、优化增量，培育新的增长点上，不仅对实现产业的良性发展，而且对转变发展方式，实现未来可持续发展具有重要的意义。基于上述考虑，国家发改委等十部门制定了关于抑制部分行业产能过剩和重复建设，引导产业健康发展的若干意见，经国务院常务会议审议通过后，已批转到各部门、各地区贯彻执行。
[主持人]产能过剩和重复建设是多年来存在的老问题，请问这次由国家发展改革委等十部委联合制定的若干意见，有什么新举措来解决这些老问题？
[陈斌]明确提出的问题，实际上是关于政策取向的问题。在经济企稳回升的关键时期，推动结构调整工作至关重要。这一点已形成共识。抑制产能过剩和重复建设所涉及的行业具有很强的市场性和全球资源配置特点，所以我们在制定政策时既要坚持充分发挥市场机制的原则，又要采取必要的调控措施。既要提出严格控制过剩产能的对策措施，又要提出引导产业健康发展的政策导向。为此，《若干意见》中提出了控制增量和优化存量相结合，分类指导和有保有压相结合，培育新兴产业和提升传统产业相结合，市场引导和宏观调控相结合的四项原则，以及严格市场准入、强化环境监管、依法依规供地用地等措施。
[陈斌]这些调控措施，十部委思想认识高度一致，信贷、土地、环保、证券、监察、项目审核等管理部门密切配合，采取措施坚决抑制产能过剩和重复建设的势头。这次还有两项值得关注的对策措施，一是建立信息发布制度，由国家发改委会同有关部门建立部门联合信息发布制度，加强行业产能及产能利用率的统一监测，适时向社会发布产业政策导向、产业规模、社会需求、生产销售库存、淘汰落后、企业重组、污染排放等信息，引导地方和企业理性投资。近几天，国家发改委将会同有关部门举行次信息发布会。
[陈斌]二是实行问责制。《若干意见》制定部门中增加了监察部，对策措施中增加了实行问责制，这是对各级政府有关部门和金融机构在投资项目管理上的约束。目前，我国地区之间竞争十分激烈，一些地方政府鼓励企业投资，一些职能部门监管不到位，这也是造成产能过剩的原因之一。《若干意见》明确提出，要按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于实行党政领导干部问责制的暂行规定的通知的有关要求，对违反国家有关土地、环保法规等规定，工作严重失职或失误造成重大损失或恶劣影响的行为要进行问责，严肃处理。
[主持人]我们注意到，国发[38]号文件既列举了一些传统产能过剩行业，同时也提到了一些新兴产业，请问在制定政策时对这两种类型的产业是如何把握的？
[陈斌]风力发电是国家鼓励发展的新兴行业。2008年底已安装风电机组11638台，总装机容量1217万千瓦。随着我国风电产业快速发展，将对先进高效风电设备形成稳定增长的市场需求。但近年来我国风电设备行业出现了投资一哄而上、重复引进和重复建设现象。目前，我国风电机组整机制造企业超过80家，还有许多企业准备进入风电装备制造业，2010年我国风电装备产能将超过2000万千瓦，每年风电装机规模为1000万千瓦左右，若不及时调控和引导，产能过剩将不可避免。
[陈斌]同时，我国风电设备制造行业发展还存在整机设计技术不强、关键零部件配套能力薄弱以及技术路线不明晰、产品标准不完善、检测认证体系不健全等内在和外在矛盾。将风电设备列为产能过剩和重复建设行业，与钢铁、水泥、平板玻璃等传统产能过剩行业不完全一样，主要是要加强引导和调控，促进产业结构调整，提高自主创新能力，抓住我国大力发展风电等可再生能源的历史机遇，把风电装备制造业培育成具有自主创新能力和国际竞争力的新兴产业。
[主持人]感谢陈司长的政策解读。我们网友也非常关心这类问题。
[网友 爱地乃司]我们知道，近几年钢铁产品价格持续上涨，现在4万亿的投资也使钢铁需求增大，那我国钢铁产能真的过剩吗？
[陈斌]我国正处于工业化和城镇化进程中，钢材需求特别是建筑基建用钢需求较大，甚至出现了某段时期内供不应求的局面。为应对危机，党中央、国务院采取了扩大内需、促进经济增长的一揽子措施，基础设施建设和固定资产投资增长强劲，重轨、螺纹钢、线材、中小型材等长材需求增长20%，占新增需求量的90%，这是扩大内需，通过固定资产投资拉动市场需求的暂时反映。去年我国粗钢产量达到5亿吨，产能6.6亿吨，设备开工率约76％，表观消费量约为4.53亿吨，有四分之一的粗钢产量需要通过直接或间接出口予以消费，产能过剩已是不争的事实。
[陈斌]我国钢铁产业发展定位以内需为主，适当参与国际竞争。钢铁产业属“两高一资”产业，我国铁矿资源贫乏，以大量出口为目标，谋求国内产能的供求平衡，不符合我国长远发展战略。环保、资源均不允许中国成为世界钢材供给基地。目前，中国粗钢产能接近全球的50%。金融危机过后，全球消费将处于相对平稳发展期，靠出口消化过剩产能客观上难以实现。届时，我国粗钢产能过剩将更加严重。
[网友 放养的星星]国家对抑制煤化工行业盲目发展的对策有哪些？
[陈斌]煤化工包括焦炭、合成氨、电石、甲醇等传统煤化工产品以及煤制油、烯烃、二甲醚、甲烷气等现代煤化工产品。目前传统煤化工已进入成熟期，主要产品产能均已过剩；现代煤化工刚刚起步，尚处于示范阶段。
[陈斌]对于目前产能已过剩，而地方仍盲目发展的传统煤化工产品，应坚决遏制其盲目发展势头，在控制总量基础上，加大结构调整力度，降低生产成本、提高产品竞争力。
[陈斌]具体措施：一是严格项目审批管理，今后三年停止审批单纯扩大产能的焦炭、电石、甲醇等煤化工项目，对不符合重点产业调整和振兴规划及产业政策要求的项目，各级投资主管部门不予核准或备案。二是强化准入管理，新建焦化装置必须达到顶装焦炉炭化室高度≥
[陈斌]现代煤化工主要是石油替代产品，我国石油资源紧缺，2008年对外依存度高达51%，我国煤炭资源相对丰富，利用丰富的煤炭资源，发展煤基石油替代产品，对于增强石油安全保障能力十分必要。但现代煤化工项目投资高，技术复杂，对环境容量、煤炭和水资源占用大，产品竞争力受能源比价影响较大，存在一定经济风险，因此应慎重决策、稳步发展。目前国家核准的煤制油示范工程正处于试生产阶段，煤制烯烃、二甲醚、甲烷气等示范工程尚处于建设或前期工作阶段，当前主要任务是做好上述项目的示范工作，在示范项目取得成功之前，不宜大规模建设现代煤化工装置。为制止现代煤化工盲目发展，《若干意见》提出今后三年原则上不再安排新的煤化工试点项目。示范项目取得成功后，我们将统筹煤炭资源供给、生态环境保护、产品市场需求，稳步推进现代煤化工行业的发展。
[网友ATAI]为什么要在三年内彻底淘汰落后水泥产能？能彻底淘汰吗？
[陈斌]2008年，全国共有水泥企业4350家,水泥产能18.7亿吨，分布在31个省区市，其中新型干法水泥生产线1018条，产能约11亿吨，落后水泥产能约5亿吨，其余为水泥粉磨站和其它类型回转窑。当年产量14亿吨, 我国水泥产量已占全球50%，其中，新型干法水泥产量9.3亿吨，落后水泥产量4.2亿吨，其它窑型产量0.5亿吨。今年全国在建水泥生产线418条，水泥产能6.2亿吨。同时还有已核准未开工水泥生产线147条，水泥产能2.1亿吨。
[陈斌]全国在建和拟建项目全部建成后，将新增水泥产能8.3亿吨。如果三年内不能淘汰落后水泥生产能力，届时水泥总产能达到27亿吨，生产能力将严重过剩。2008年我国水泥消费量为13.7亿吨，预计2010年消费量最多不超过16亿吨，即使全部淘汰现有落后产能及小型粉磨站，届时新型干法水泥产能仍过剩3.3亿吨。所以国发[2009]38号文件明确要求各地方政府要制定在2010-2012三年之内彻底淘汰落后水泥时间表，按照水泥行业环保、能耗、资源消耗、规模等指标门槛要求，坚定不移地淘汰落后水泥，实现水泥产品结构的彻底调整。
[主持人]网友小新也特别关心水泥问题，他问道：为什么这次发文将水泥项目核准权上收到国家投资主管部门？
[陈斌]2004年投资体制改革，水泥项目核准权限下放地方后，一些地方没有严格按照产业政策要求，统筹考虑本地区水泥工业发展的规划，投资项目也缺乏科学合理的论证，甚至出现了凡是新型干法水泥项目就核准的现象，还有一些省份将水泥项目核准权由省下放到市县级，造成项目建设失控，助长了盲目投资、重复建设。
[陈斌]为了有效抑制水泥行业产能过快增长和高水平盲目重复建设，《若干意见》进一步加强钢铁、水泥等产能过剩行业项目核准和备案管理，不得下放审批权限，严禁化整为零、违规审批。对落后水泥产能还比较多的省份，支持大企业重组联合，通过等量置换落后产能建设新线，推动淘汰落后工作。严格控制现有水泥产能，执行等量淘汰落后产能的原则，对2009年9月30日前尚未开工水泥项目一律暂停建设，进行一次认真清理，对不符合上述原则的项目严禁开工建设，对确需要建设的项目，由国家发展改革委组织论证核准。
[网友 清澈]玻璃行业为什么这次也列入产能过剩行业加以宏观调控？
[陈斌]2008年，平板玻璃从2000年不足2亿重箱，增至2008年5.74亿重箱。目前，已有40余条浮法玻璃生产线（约1亿重箱，占总产能20%左右）因市场原因导致非正常停产。部分加工企业也出现停产和半停产状态。目前浮法玻璃生产线已达191条，在平板玻璃总产能超过6.5亿重箱情况下，还有30余条在建浮法线，建成之后浮法玻璃产能将达到8亿重箱左右，产能明显过剩。
[陈斌]我国玻璃行业一方面遭受全球经济衰退，外部经济环境恶化的影响；另一方面面临自身发展无序，产能失控和结构问题的压力。生产运营面临很大困难，企业经济效益明显下滑，亏损增加。为引导玻璃行业健康发展，国发[2009]38号文件明确要求，要严格控制新增平板玻璃产能，遵循调整结构、淘汰落后、市场导向、合理布局的原则，发展高档用途及深加工玻璃。对在建项目和未开工项目进行认真清理，对所有拟建的玻璃项目，各地方投资主管部门一律不得备案。
[网友 192.120.30]目前，国内多晶硅还有缺口，请问为什么还要将其列为产能过剩的行业？
[陈斌]近年来太阳能发电产业受到世界各国重视，出现了快速发展势头，拉动了生产太阳能电池的多晶硅原料需求的增长，全球多晶硅短缺矛盾日趋突出，市场价格暴涨，从而刺激了包括我国在内的全世界多晶硅产业的发展。由于受技术、装备和管理等因素限制，目前国产多晶硅还不能完全满足市场需要，还需从国外进口一定数量的多晶硅，但这一现象只是暂时的。从最近情况看，国内多晶硅产业在发展过程中出现了盲目投资、产能扩张过快的问题。
[陈斌]具体表现在：一是总量规模明显过剩。在高额利润的驱动下，国内多晶硅投资出现热潮，从2006年开始大量资金投向多晶硅产业，多晶硅产能迅速扩张。据统计，2008年国内多晶硅产能约2万吨，当年产量0.4万吨，在建产能多达8万吨，产能出现明显过剩。需要特别提出的是，多晶硅属于典型的高能耗产业。从生产工业硅到太阳能电池全过程综合电耗达220万千瓦时/兆瓦，多晶硅电费占生产成本的35～40％。目前国内光伏产业没有大规模启动，用国产多晶硅生产的太阳能电池98%出口国外，相当于间接大量出口能源。二是布局不合理。由于多晶硅耗电量大，电费占生产成本的比重高，因此，多晶硅项目应建在能源丰富、电价低廉的地方，但新建的项目有相当部分建在能源紧缺、电价较高的华东、华中地区，布局不合理的矛盾凸显。
[陈斌]因此，为了引导多晶硅产业健康发展，避免产业过度竞争，实现节能减排，这次国家将多晶硅也列为产能过剩的行业。《若干意见》明确提出，要严格产业市场准入、强化环境监管、严格项目审批管理、实行问责制等，通过采用经济、行政等手段，坚决抑制多晶硅产能过剩和重复建设的势头。
[网友 SSK999]陈司长您好！船舶工业也是本次产能限制行业之一，请问您能否为我们介绍一下当前世界和我国的船舶生产供求情况？
[陈斌]在国际航运市场持续兴旺的驱动下，近几年全球范围内造船能力快速扩张。目前世界造船能力约1.8－2亿吨，在金融危机的影响和冲击下，全球造船产能过剩矛盾凸显。据预测，即使未来航运和造船市场需求逐步回升、趋于理性的情况下，世界年均新船需求总体将保持在0.8－1亿吨之间，造船能力过剩矛盾将依然突出。
[陈斌]目前我国造船产能约6600万载重吨。按照《船舶工业调整和振兴规划》提出的2011年我国造船完工占世界造船完工量的35％以上的目标，我国船舶工业市场容量在3500－4000万吨左右，其中70％以上出口，国内船舶市场需求约1000万吨左右。届时，我国已建成的造船基础设施仍将出现三分之一以上的产能过剩。
[陈斌]与此同时，我国高技术高附加值船舶和海洋工程装备的比重偏低，国际市场占有率分别不足10％和5％。船用配套设备发展明显滞后，本土化装船率不足50%。预计2010年，船用甲板机械缺口近50%；部分船用舱室设备、船舶通讯导航自动化系统等其他设备技术水平滞后，配套能力缺口更大。
[陈斌]概括来说，我国船舶工业产能结构性过剩严重，即造船产能出现过剩，船用配套发展相对滞后；普通船型制造能力扩张过度，高技术高附加值产品研制能力不强。
[网友 豆豆]为何把大豆油压榨列入产能过剩行业，现在不少地方还在上新项目，请问这次国家对引导大豆油脂工业发展有什么具体办法？
[陈斌]大豆油脂工业与种植业、养殖业、饲料工业和食品工业等行业紧密关联，是关系国计民生的重要产业。截至2008年底，我国大豆日压榨能力超过500吨的加工厂有150家，日压榨能力为26.3万吨，年加工大豆能力超过7900万吨，加上日压榨能力500吨以下的加工厂，年加工大豆能力超过8700万吨。2000-2008年期间，中国大豆的日加工能力增长了4.3倍。按照目前我国大豆年实际压榨量4150万吨计算，实际加工能力利用率只有48%，且新建、扩建项目势头仍不减。
[陈斌]下一步我们将从以下几个方面出发，引导行业健康发展：一是深入贯彻好《关于促进大豆加工业健康发展的指导意见》，要求大豆主产区和沿海大豆加工区要从保障国家食物安全的战略高度和全局利益出发，做好本地区大豆加工业发展专项规划，加强政策指导和产业发展引导，严格控制大豆油脂产能盲目扩张，避免无序竞争。原则上不准新建和扩建大豆油脂加工项目。建立大豆产业信息发布制度，完善大豆加工业统计指导和信息服务，建立全面、系统、准确的大豆产业信息报告制度和发布平台，定期向社会发布年度运行报告，引导产业有序发展。
[陈斌]二是坚持“提高自给，多油并举”的发展原则，积极发展国内有原料优势的油菜籽、花生、棉籽、向日葵、山茶等油料的种植与加工，走多品种油脂供给道路，提高食用植物油自给率，降低进口大豆依存度，保障国家食用植物油安全。
[陈斌]三是结合《轻工业调整和振兴规划》，加大大豆油脂工业结构调整的力度，加快淘汰落后产能，鼓励和引导骨干企业通过兼并、重组等方式，发展优质产能，促进产业升级。
[网友 海洋]陈司长您好，请问有有效的措施来解决问题吗？太过于极端的做法会不会打消产业投资的积极性，反而破坏市场公平竞争的秩序？
[陈斌]这位网友的担心是可以理解的。采取的有效措施，前面已经讲过，这里不再重复。我要说明的是，这次《若干意见》确定的钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电这六个行业作为调控和引导的重点，是确实存在产能过剩及重复建设情况，需要采取有效措施加以解决，采取的是有保有压，既有控制，又有引导的措施，对产能过剩的行业继续扩大产能的投资项目要坚决抑制住，对符合产业政策导向，对结构调整和产业升级有促进作用的项目，国家继续给予支持。我们鼓励市场公平竞争，但要防止出现产能过剩造成的恶性竞争和过度竞争。
[网友 akll]目前电解铝也存在过剩问题吗，还有必要控制电解铝吗？
[陈斌]针对近年来国内出现的电解铝行业盲目投资、重复建设问题，国家加大了对电解铝行业的宏观调控力度，电解铝过度扩张的势头得到了一定遏制。但从目前情况看，国内电解铝产能总量规模依然过大，产能过剩问题仍然突出。截至2008年底，国内已建和在建电解铝产能超过1800万吨，占世界总产能的38%，比2004年几乎翻了一番，而当年表观消费量仅1260万吨，产能发挥严重不足。同时，铝产品出口规模过大，在当前国内资源、能源紧张的形势下，铝产品大量出口相当于输出了宝贵的能源。
[陈斌]为严格控制总量，国务院颁布实施的《有色金属产业调整和振兴规划》（国发[2009]14号）明确提出，要严格执行国家产业政策，今后三年内原则上不再核准新建、改扩建电解铝项目。
[陈斌]下一步铝产业发展的重点还包括淘汰落后产能、加强技术改造、推进企业重组、充分利用境内外两种资源，发展高精尖深加工项目，发展循环经济，搞好再生利用，以推进铝产业结构调整和优化升级，提高资源保障能力，促进铝产业健康发展。
[主持人]好的，非常感谢陈司长在百忙中跟网友座谈。今天的访谈到此结束，再会。
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