以促进和稳定就业为核心的政策协调
编者：为应对金融危机，“保增长、保稳定、保民生”，中央政府及时出台了七个有关就业的文件，实施了六大举措。鉴于国际金融危机来势迅猛，在未来经济走势尚不明朗的情况下，对这些就业新政的执行效果进行初步评估并分析存在的问题，对于坚定政策执行的决心，进一步完善就业政策，尤为重要。
●为应对金融危机对我国就业带来的严重冲击，国务院和有关部门制定并实施了一系列稳定和扩大就业的政策措施，主要包括七个文件。这七个文件从去年9月底至今年2月初出台，到今年5-6月份各省及地级市也全部出台了配套政策。这样，从中央到地方，政策出台之快，力度之大，含金量之高，历史少有。
●尽管当前的宏观经济政策已经对就业产生了拉动，但总体看，就业政策还没有成为宏观经济政策的优先原则，制定实施的财政、货币和产业政策更关注的是经济增长，对就业的考虑仍显不足。
●当前大学生就业率存在虚高的情况，有些大学生只是签订了就业协议并未真正找到工作；部分大学生只是实现灵活就业，工作并不稳定。最主要的是，高校“供给导向”的培养模式越来越满足不了就业市场的需求，大学教育向“需求导向”的转变势在必行。
一、就业政策措施的特点
(一)出手快，力度大。
为应对金融危机对我国就业带来的严重冲击，国务院和有关部门制定并实施了一系列稳定和扩大就业的政策措施，主要包括国务院下发的一个综合性的政策措施文件，国办下发的农民工工作、大学生就业和创业带动就业三个文件，还有人力资源和社会保障部等部门联合发布的特别培训计划、就业服务系列活动和减轻企业负担稳定就业的三个文件，构成了应对金融危机的就业新政策。这七个文件从去年9月底至今年2月初出台，到今年5-6月份各省及地级市也全部出台了配套政策。这样，从中央到地方，政策出台之快，力度之大，含金量之高，历史少有。
这些政策措施主要涉及六方面的内容和目标：一是通过经济发展拉动就业。实行大规模投资拉动就业计划，结合4万亿投资计划，两年共拉动2416万个就业岗位。二是帮扶企业克服困难，努力稳定就业。实行“五缓四减三补两协商”的援企稳岗计划，2009年计划为企业减负2000亿元，稳定2000万个就业岗位。三是加大政策扶持力度，鼓励自主创业。实施促进创业带动就业计划，2009年计划扶持城乡劳动者150万人创业，带动450万人就业。四是针对重点人群特点，统筹安排就业。把高校毕业生就业摆在当前就业工作的首位，2009年努力帮助实现500万以上毕业生就业；做好农民工就业工作，通过春风行动帮助800万农民工转移就业；做好城镇失业人员特别是就业困难人员再就业工作，通过就业援助行动帮助100万困难人员实现再就业。五是推出特别职业培训计划，提高劳动者就业能力。2009年计划组织1500万城乡劳动者参加职业培训。六是加强公共就业服务，改善就业环境。2009年计划为2500万城乡劳动者提供免费公共就业服务。
(二)组合性强，统筹兼顾，长短结合。
这些政策的制定和实施体现了五个结合：一是实行积极就业政策与宏观经济政策更加紧密地结合。二是扩大就业与稳定就业相结合。三是实施短期应急的对策措施与形成长效机制相结合。四是政府引导与市场调节相结合。五是中央政策资金投入与发挥地方主动性相结合。
(三)实现了三大突破。
应该特别指出的是，目前实施的就业新政有三个首次突破：
突破之一：首次提出了稳定就业的政策措施。
我国2002年以来实施的积极就业政策，主要把扩大和促进就业放在经济社会发展的突出位置，取得了很好的效果。金融危机发生以来，部分企业生产经营遇到困难，就业压力明显增大，就业形势日趋严峻，稳定企业现有岗位成为当务之急。政府及时出台一系列稳定就业的政策措施，通过缓缴五项社会保险费、降低四项社会保险费率减轻企业负担，使用失业保险基金支付社会保险补贴和岗位补贴来稳定就业岗位，从而鼓励困难企业尽量不裁员或少裁员，稳定就业局势。这是积极就业政策实施以来，首次提出并实行的稳定就业的政策，填补了积极就业政策的空白，实现了稳定就业与扩大就业的并举。
突破之二：首次从国家层面启动了危机下的失业应急政策措施，为建立长效的失业预警机制提供了很好的经验。
2008年起正式实施的《就业促进法》明确要求县级以上人民政府建立失业预警制度，对可能出现的较大规模的失业，实施预防、调节和控制。失业预警制度有别于常规的就业和失业政策措施，它是在就业出现非常规情况下采取的非常规政策措施。由于法律实施的时间短，各地的失业预警制度还未真正建立，更谈不上启动实施了。在应对金融危机冲击中，政府首次从国家层面启动了应对失业的应急政策措施，包括在安排4万亿政府投资和重大建设项目时考虑拉动就业因素、加大信贷对服务业和中小企业的支持、启动社会保障的费用延期征缴和减免、使用失业保险基金帮助企业减负稳岗、实施特别培训计划、规范企业裁员行为等。这些措施既涉及宏观经济政策，也包含了就业和社会保障政策，为以后解决突发性的、大规模失业问题提供了很好的经验，也为建立长效失业应急预案奠定了很好的基础。
突破之三：首次启动了创业促就业，成为应对危机的一个新支撑点。
我国扩大就业有四条基本渠道，一是企业和单位吸纳就业，二是政府开发公益性岗位安置就业，三是劳动者灵活就业，四是自主创业。在当前及今后一个时期我国就业形势严峻，前三条渠道对扩大就业的作用受限的情况下，促进创业带动就业就成为实施积极就业政策的重要举措，是应对国际金融危机、稳定我国就业形势的有效途径。政府通过强化创业服务和创业培训，改善创业环境，在市场准入、场地安排、税费减免、小额担保贷款、免费就业服务和职业培训等方面给予扶持，形成政策扶持、创业培训、创业服务“三位一体”的工作机制，鼓励更多的城乡劳动者通过自主创业实现就业。通过自主创业，劳动者个人不仅靠自找项目、自筹资金、自主经营、自负盈亏、自担风险来实现新的就业，而且带动其他劳动者就业，发挥创业的就业倍增效应。即使今后有一些创业者失败了，但创业精神和政府的扶持还会促使他们再次创业，这也是这次应对金融危机解决就业问题与10年前解决下岗失业人员就业问题的最大区别。
二、对现行就业政策实施的分析评估
(一)积极作用。
1.实施更加积极的就业政策稳定了就业局势，就业市场出现了积极变化。
2009年第二季度人力资源市场岗位空缺与求职者比例为0.88，比一季度提高了0.02；二季度城镇登记失业率为4.3%，但失业人数比一季度减少了9万人，出现了趋稳的态势。新增就业也呈现波动中回升的趋势，今年1-6月，全国城镇新增就业569万人，完成全年目标任务900万人的63%。月均新增就业95万人，扭转了去年第四季度快速下滑(月均59万人)的趋势。
目前总体就业形势比较稳定，主要得益于四方面的因素。首先，积极就业政策的多年实施已有一定的工作基础，仍在继续发挥作用。比如对困难群体实行就业援助早已列入《就业促进法》，地方政府也一直没有放松对困难群体的就业工作，尽管危机对就业的冲击较大，但由于政策的继续实施，这部分群体的就业依然保持快速增长的态势。其次，由于地区经济结构的差异，中西部地区在波金融危机冲击中受到的影响较小。在沿海地区就业量受重大损失的同时，中西部地区受到的影响较小，新增就业数高于往年同期，因此新增就业还在延续增长，有利于总体就业局势的稳定。第三，我国国内消费需求保持了增长的势头，弥补了部分外需减少的损失。政府对内需的启动快，进而带动服务业发展和就业增加。今年上半年，社会消费品同比增长15%，扣除物价实际增长16.6%，同比加快3.7个百分点。第四，就业新政在扩大就业、稳定就业上开始发挥作用。针对金融危机的就业新政，有些地区落实较快，已取得初步成效。政府大规模投资拉动就业也开始见效，并增强了企业和劳动者对未来的信心和期望。
2.保企业、稳定岗位的政策在部分地区开始发挥效应，带动企业不减员、少裁员。
据人社部5省15个失业动态重点监测城市的快速调查，在连续七八个月企业岗位增减相抵总量净减后，已开始出现回稳增加的苗头。监测城市6月企业解除或终止劳动关系人数为258349人，6月企业岗位增减相抵净增1510个，增幅0.23%，岗位总体流失速度放缓。
作为稳定就业政策的“五缓四减三补贴”的社会保险政策，切实减轻了部分困难企业的负担，发挥了稳定就业岗位的作用。截至6月底，全国通过缓缴、降低费率两项措施，当期直接减轻企业负担166亿元；已运用结余的失业保险基金17.9亿元补贴支持6000多户困难企业，稳定职工318万人。
3.开展特别职业培训计划和强化公共就业服务，使劳动者素质提高和就业环境改善有了新的进展。
特别培训计划的出台，以及用失业保险支持企业进行职工培训，从短期来看，保证了部分困难企业职工能够留在企业中，并稳定了暂时找不到工作的劳动者情绪；从长远看，提高了劳动者的职业技能素质，改善了劳动力市场供需不匹配状况，适应了未来劳动力需求变化，充分发挥了职业培训稳定就业和解决结构性就业矛盾的作用。上半年，全国共开展了1214万人次的职业培训，其中困难企业职工培训121万人次，农民工培训537万人次，城镇失业人员培训239万人次，新成长劳动力培训149万人次，创业培训52万人次。
4.六项举措的综合作用确实使企业和劳动者得到了实惠，增强了信心，激发了活力。
六项政策实施后，各地创造了不同模式和经验，相应的服务设施、培训手段、服务质量有所提高，使劳动者得到了实惠，就业局面有所好转。
一是创业环境得到改善，创业服务有所跟进。截至7月底，29个省份出台了创业带动就业的实施办法，82个城市开展了创业型城市创建活动，探索建立组织领导、政策支持、创业培训、创业服务和工作考核“五个体系”，为创业者提供更好的创业环境。一些地区还通过设立专项基金、开辟创业园区等措施，鼓励农民工返乡创业和高校毕业生创业。农民工创业有了新进展，有的地区把推进返乡农民工就业创业工作摆到与招商引资工作同等重要位置，规定凡法律、法规未禁止的行业和领域均向各类创业主体开放，将小额担保贷款范围和现有下岗失业人员创业的税收优惠政策延伸到返乡农民工和其他初始创业者。
二是农民工就业形势总体稳定，并没有出现大量农民工滞留城市或在城乡间盲目流动的现象。春节前后3个月，有7000万农民工流动，但没有出现大规模农民工滞留城市或在城乡间盲目流动的现象。目前，农民工就业总体比较稳定，95%的农民工又回到城市并找到工作。
三是大学生初次就业率已达68%，总体比较稳定。6月份，大学生就业率已达到68%左右，就业形势基本稳定，这既得益于政府部门对高校毕业生就业工作的加强，及时采取措施，开辟城乡基层、中小企业和非公有制企业、科研项目、自主创业的四条渠道，强化就业服务、就业见习、就业援助三项举措；更重要的是政府对高校毕业生就业工作的重视，把它放在工作首位，增强了大学生对未来的信心，稳定了人心；同时大学生的就业观念开始发生转变，工作期望值也更趋实际。
四是困难群体就业得到较好安置。上半年，全国共帮助79万就业困难人员实现再就业，完成全年目标任务的79%，其中对灵活就业人员的社保补贴稳住了一半的困难群体就业。
(二)困难、差距和问题。
一是就业工作仍面临困难的局面。就业新政策出台时间并不长，尽管有些地方已开始实施并收到初步效果，有些地方还处在制定实施办法过程之中。基础不稳固；旧的问题仍在解决中，新的难题又摆在眼前；政策落实刚上轨道，真正落实见效还要加大力度。要使这套就业政策“组合拳”发挥效应，还存在一些需要解决的问题，如保企稳岗措施还未完全落实到位，现有职业培训能力和组织实施等还难以满足企业岗位和劳动者就业的需要等。我国公共就业服务能力不足的问题在金融危机冲击下显得尤为突出。尽管全国约90%的乡镇建有公共服务机构，但相当大的比例处于“无正式机构、无专职人员、无经费保障、无服务场地”的状态，而村一级基本未覆盖。现有公共服务机构尤其是基层的人员配备、设施保障都明显不足，这些给监测就业变化、提供培训和就业服务都增加了难度。
农民工就业仍面临一系列问题，农民工市场的“不规范”将长期存在，返城已就业的农民工收入普遍下降，而经济形势还存在波动，农民工再次失业、二次返乡的风险随时可能出现；农民工总体就业压力依然很大，除已经返城就业、就地就近就业和创业的，每年下半年农村还有500-600万新成长劳动力进入市场，将进一步加剧农民工就业市场的供需矛盾。
在当前大学生处于供给高峰，企业需求减少、就业增加总体下降的背景下，我们也应该客观看到大学生就业率存在虚高的情况，有些大学生只是签订了就业协议并未真正找到工作；有些大学生为了拿到“毕业证”而填了“自由职业”，实际上并没有实现就业；部分大学生只是实现灵活就业，工作并不稳定。最主要的是，高校“供给导向”的培养模式越来越满足不了就业市场的需求，将难以为继，因此，大学教育向“需求导向”的转变势在必行。
二是就业政策与财政、货币、产业政策的实际结合仍有差距。就业新政策是应对金融危机系列政策措施中的一部分，与宏观经济政策紧密结合，才能收到较好的效果。尽管当前的宏观经济政策已经对就业产生了拉动，但总体看，就业政策还没有成为宏观经济政策的优先原则，制定实施的财政、货币和产业政策更关注的是经济增长，对就业的考虑仍显不足。4万亿投资、十大产业计划的着眼点是拉动经济和本身产业的发展，对拉动就业的作用只能是短期的、有限的，还没有形成以就业为优先的宏观经济政策机制。有些地方政府的经济政策，仍然把GDP和财政收入作为考虑因素，可能带来既不能“保增长”，也不能“保就业”的局面。
三是政策的落实到位和切实见效还需加大力度，加快进度。目前较稳定的就业形势，主要得益于老政策的坚实基础和新政策的及时接续。新政策出台后，落实见效不仅要看就业人数的增加，也要看就业资金的支出状况，即受益群体实际享受政策扶持的情况。一些地区就业人数上升了，但资金有大量结余，说明政策没有落实到位，就业的成果不牢靠，扩大就业和稳定就业的实效要打折扣。个别地区迟迟未出台配套政策文件，甚至不同部门间还存在“掐架”的情况，政策的滞后不仅导致就业局势难以好转，还可能会使部分困难企业未得到帮扶就已倒闭。一些地区创业环境没有根本改善，创业者仍面临融资难、场地难、办事难等瓶颈；一些地区对中小企业的重视不够，保护不力，资金信贷等政策落实不到位。因此，要求各级政府进一步加大工作力度、加快工作进度，把政策落到实处。
四是当前及未来就业的新增长点尚待开发，与此相适应的政策还有待完善。金融危机发生后，我国对外需和投资过高依赖的经济发展模式难以为继，经济发展模式的调整势在必行，由此会对就业结构产生重大影响，不同产业、行业间将会出现劳动力的转移和人力资源的重新配置，这就要求我们应更加关注培育就业的新增长点，调整完善政策并加大支持力度，注重技能培训。值得注意的是，中小企业是吸纳就业、增加就业的主要载体，但当前的政策对中小企业的扶持仍显不足，落实仍不到位；灵活就业渠道在扩大就业中发挥了重要作用，但他们的社会保障覆盖水平低，就业不稳定，对这部分群体的引导、扶助和保护还很不够。
五是部分政策只注重当前应急而忽略长远、长效，影响了企业和社会的信心。金融危机的影响还未见底，仍将持续较长时间，客观上要求现有应急政策做好长期实施的准备，而期限过短不仅会影响政策的执行效果，更会影响企业和劳动者的预期。一些企业反映，部分稳定就业的政策期限短，难以渡过困难周期；就业困难人员普遍忧虑社会保险补贴、岗位补贴政策三年到期后，年龄更大、就业更难。因此，制定稳定就业的政策应该高瞻远瞩，与职业培训、社会保险及其他税收等政策相结合，形成长效机制。
三、政策与措施建议
(一)以促进和稳定就业为核心，加大宏观经济政策与就业政策的协调。
就业与经济增长是相辅相成的，彼此关联、互为支撑。宏观经济政策应坚持就业优先的原则，将稳定和扩大就业作为各级政府业绩的重要考核指标，才能实现保增长与保就业的目标。当前部分财政、货币及产业政策的制定和落实中已对就业有所考虑，如中央增加对就业资金的投入，加大社会保障制度的建设等。但总体来说，就业优先的原则仍要继续强化。就业部门要积极参与到宏观经济政策的决策中，就业政策的制定和实施也要考虑如何与宏观经济政策协调。针对“十大产业规划”可能带来的新就业机会，应为劳动者提供更多的信息服务和职业培训，增加就业机会。对产业规划中的产业调整所带来结构性失业，则应在提供失业保险的同时，加强转岗培训。
(二)形成全社会推动政策落实的合力机制。
首先，明确地方政府在政策落实中应负首要责任。政策落实的关键在地方，具体配套措施和实施细则的制定和操作也在地方，因此，各地应加快相关政策实施细则的制定，进一步推进各项政策措施的贯彻落实，让其切实发挥保民生、促就业的作用。其次，各部门要主动给企业和劳动者送政策上门，而不能坐等。第三，通过政策引导，充分发挥企业和劳动者的主动性。增强企业和劳动者克服当前困难的信心。第四，就业政策牵涉到方方面面，需要各方参与并监督政策措施的具体实施。要调动工会、工商联、共青团、妇联等社会团体的积极性，共同推动政策的落实，并形成有效的监督机制。
(三)及时跟踪形势变化，对政策适时进行评估并不断调整、充实和完善。
目前就业形势基本稳定，但基础并不稳固，未来经济发展走势和就业形势仍不明朗，因此，应该及时跟踪经济形势和就业形势的变化，针对工作中出现的新问题，会同有关部门研究提出新的应对措施和解决办法。
(四)建立失业预警机制和稳定就业的长效机制。
经济发展具有周期性特点，失业风险也会长期存在，加上突发性事件的冲击，使得建立失业预警机制和稳定就业政策体系成为必须。政府出台的一系列应急政策措施，既涉及宏观与微观，又统筹兼顾，长短结合，对危机的应变及时、处理得当，为以后解决突发性的就业问题提供了很好的应急经验，也为建立并启动失业预警机制奠定了很好的基础。在建立稳定就业的长效机制上，应明确以稳定企业、稳定岗位为目标，以切实减轻企业负担、支持企业稳定职工队伍为重点，以帮扶灵活就业人员、困难人员及零就业家庭的就业为基础，在保证社会保险基金正常运转的基础上，充分发挥社会保险对就业的调节作用，形成动态长效的帮扶机制和调节机制。
(五)加强未来新就业增长点的开发。
扩大就业的关键是培育新的就业增长点。首先，服务业的就业容量大，而我国目前服务业发展仍十分落后，在扩大内需中应特别注重服务业的发展。其次，通过推动未来新产业发展和结构调整来拉动就业的增长，当前要关注如通用航空产业、新能源产业、新能源汽车、物流业、三网融合、服务外包等产业的发展，为我国就业开发新的增长点。第三，注重通过“产业价值链”带动小企业和扶持小企业发展，增加就业容量。第四，“绿色经济”被看做全球经济振兴的助搏器，要大力加强“绿色职业”的开发。我国已将节能减排和生态工程作为“扩内需、保增长”的重点之一，四万亿元投资计划中约有2100亿元投向这一领域，这将极大地刺激传统就业岗位的转化和绿色就业岗位的培育，有利于建筑节能工程师、太阳能安装师、农场主、育林人、生态保护工作者、资源回收商等绿色职业的发展。不同地区应注意结合实际开发当地新的经济社会发展增长点，培育新的就业增长点，加大对新经济增长点的支持，开展相应的职业技能培训和就业服务，以适应新的产业结构优化和就业市场变化的需要。
(六)大力发展职业教育，健全面向全体劳动者的职业培训体系，开展“需求导向型”的职业教育培训。
未来经济结构调整、产业结构调整和技术升级客观上对劳动者的技能素质提出了更高的要求，同时，就业市场的压力也使劳动者对提高自身技能存在自发性需求，这就要求大力发展职业教育和培训。在发展民生经济中，教育被摆在了优先发展的战略地位，九年义务教育正在大力普及，高等教育也得到充分发展。但近几年大学生就业难凸显了高等教育体制与市场需求相脱节的深层次问题，解决的办法是调整高等教育结构，大力发展职业教育。职业教育对提高劳动者技能、有效解决劳动力市场供求结构失衡，尤其是对农村劳动力提供平等的发展机会，都有很大的促进和帮助作用。
要按照十六届六中全会提出的“健全面向全体劳动者的职业技能培训制度，使人人有知识、个个有技能”的目标，进一步强化为所有劳动者职业生涯提供终生职业技能培训，帮助他们不断提高自身的就业创业能力、工作能力和职业转换能力，凭素质技能实现就业和稳定就业。加快职业技能培训工作法制化进程，把职业技能培训纳入国民经济和社会发展规划中，明确各类主体的权利和义务，建立稳定的财政投入机制。加强职业培训的资金监督与管理，效果的评估与绩效考核。
与此同时，职业教育培训要注重实效性，与市场需求紧密结合，依据未来产业结构调整和技术升级对劳动者技能素质的要求，实行“需求导向型”的教育和培训。针对当前教育培训资源分散，培训结构与市场需求相脱节等问题，要整合资源，对各类群体开展有针对性的职业培训，并使之与劳动者实现就业及其在企业岗位上的稳定和发展更紧密结合。
