旅游规划将有法可依——2013新《旅游法》现实意义重大

中国网7月26日讯 记者从国家旅游局相关部门获悉，国家旅游局党组成员、规划财务司司长吴文学近日就旅游法对旅游规划的影响接受媒体记者的采访。

记者：《旅游法》专设了“旅游规划和促进”一章，对旅游规划的内容提出了具体要求。请问该章的设立，对旅游业发展将产生怎样的影响？对于之前出台的《旅游发展规划管理办法》和《旅游规划通则》等行政法规，应如何调整使之与《旅游法》相衔接？

吴文学：《旅游法》的出台在旅游业发展史上具有里程碑意义，对于促进中国旅游业持续健康发展、把旅游业建设成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业奠定了坚实的法律和制度基础。《旅游法》中专设“旅游规划和促进”一章，明确规定了旅游发展规划的编制主体、规划内容、规划原则、规划衔接、规划评估等方面要求，现实和历史意义重大。

一是确立了旅游规划的法律地位。《旅游法》颁布实施后，旅游发展规划将正式成为国家法定规划，与现行其他空间规划管理体系共同承担起促进区域空间科学开发与规范建设的责任。同时，《旅游法》中明确了国务院和县级以上各级人民政府组织编制旅游发展规划的责任，要求将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划，这将进一步强化旅游业在国民经济社会发展中的地位，加快旅游产业的发展。建设要有规划，必须规划先行，这是落实科学发展观的基本要求，因此，《旅游法》和其明确的法定旅游规划必将有力推动中国旅游业的持续健康发展。

二是增强了旅游规划的法律效力。旅游发展规划综合性强，关联度高，涉及行业领域多，需要多方共同协作和落实。《旅游法》规定，旅游发展规划要与土地利用总体规划、城乡规划和环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接。这就要求旅游发展规划在编制过程中要符合相关规划的规定，更重要的是旅游规划在批准实施后，政府及相关部门在组织编制和修编相关规划时，要充分考虑旅游业发展的需求，与旅游发展规划相衔接，这从法律效力上有力地促进旅游发展规划的落地实施。

三是完善了旅游规划的执行机制。《旅游法》要求，各级人民政府应当对本级政府编制的旅游发展规划的执行情况进行评估，并向社会公布。通过对旅游规划执行情况进行评估，建立评估与社会参与机制，不仅可以考量规划实施的进度和效果，还有利于推进规划的顺利实施和规划实施水平的提高，将有力约束相关方面从重视规划编制向重视规划实施转变，纠正和减少不遵循规律、不落实规划开发的现象。

四是对旅游行政管理部门提出了新的要求。各级旅游行政管理部门需要对《旅游法》的相关条款进行认真研读，在对照现行管理制度的基础上，分析目前旅游规划管理存在的问题，明确构建实施《旅游法》的重点任务、规章制度体系和框架结构，确保《旅游法》实施之日，基本实现与旅游规划相关的配套规章制度到位。

为贯彻落实《旅游法》，国家旅游局已启动旅游规划课题研究和相关工作，将重点开展两项工作：一是以《旅游发展规划管理办法》为基础，研究制定《旅游规划编制和评估办法》，新办法将进一步明确旅游发展规划、专项旅游规划等各类旅游规划的编制原则、组织、内容、评审、实施等方面要求，特别是要建立健全旅游规划衔接和规划评估机制。二是对现行国家标准《旅游规划通则》进行修订。

记者：《旅游法》明确规定了旅游公共服务建设、基础设施建设是政府职能，并对资金保障、发展导向、信息提供、公共设施建设等方面提出了要求。为推动《旅游法》相关内容的落实，加快建立旅游促进和公共服务体系、稳定的财政资金支持渠道和机制，国家旅游局将会同相关部门采取哪些措施加以推动？

吴文学：旅游产品建设以市场配置为主体，旅游公共服务、基础设施建设应以政府为主导。近年来，我们会同国务院相关部门、各级地方政府调动一切关心旅游业发展的资源和力量，创造性地开展工作，为旅游产业促进、公共服务提供了相应的保障，为旅游产业发展营造良好的基础环境：

一是推动旅游基础设施投资。从国家层面看，2011年首次与国家发展改革委联合推动“‘十二五’旅游基础设施规划编制及项目库建设”工作，预计“十二五”期间中央政府对旅游公共基础设施导向性投入将不低于60亿元。

二是将旅游发展基金征收政策延期至2015年底。目前旅游发展基金主要用于国家旅游整体形象宣传推广和地方旅游项目补助。2012年旅游发展基金收入7.61亿元、支出8.12亿元。

三是推动各级地方政府加大投入支持力度。2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》明确要求地方各级政府加大对旅游业发展的支持。

为深入贯彻落实《旅游法》，我们正结合经济社会发展的新形势、新特点、新要求，认真研究旅游业资金的保障问题：

一要会同财政部开展“财政支持旅游产业发展的职能定位与政策选择”课题研究。课题就建立规范有效的旅游业财政筹资机制、进一步加大旅游业财政投入力度、优化旅游业财政资金投入结构、完善旅游产业财政投融资政策等问题进行了深入研究，目前已取得阶段性成果。在进一步修改完善后，我们将会同财政部向国务院呈报有关专题报告。

二要积极研究旅游发展基金征收政策到期的后续问题。旅游发展基金征收政策将于2015年底到期，目前我们正在与财政部、国家发展改革委等部门沟通协调，认真研究如何优化财政政策设计、继续保证中央资金稳定支持等问题。同时，我们也就旅游发展基金的征收标准、资金用途等问题开展调研，推动进一步释放旅游财政政策效能，促进旅游产业持续健康发展。

三是继续引导各省区市政府不断加大对旅游公共服务、基础设施的投入力度，以适应区域旅游产业发展的需要。

记者：《旅游法》规定，“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定”。请问，这些规定对乡村旅游发展有何影响？国家旅游局的工作重点在哪些方面。

吴文学：我国的乡村旅游业起步于二十世纪80年代中期，乡村旅游业是以农村为载体、以农业为基础、以农民为主体、以城镇居民为主要客源市场，具有田园观光、农事体验、城乡交流、休闲度假功能的旅游业态。经过20多年的发展，乡村旅游业已初具规模，色彩纷呈，渐成大势。据初步统计，截至2012年底，全国共有9万个村发展乡村旅游业；乡村旅游经营单位（户）达180万家，其中农家乐155万家；乡村旅游业年接待游客7.92亿人次；年经营总收入达2480亿元；全部从业人数达2800万人，占农村劳动力的6.9%。基本形成了围绕大中城市、名胜景区、山水生态区、特色农业区的发展布局。

我国乡村旅游业进入到了发展需求的旺盛期。基层农民群众、地方的积极性需要引导，由自发式发展形成的问题需要重视解决。比如，缺乏整体规划，一家一户各自为战，独立经营；交通、卫生、环保、网络等基础设施、旅游公共服务设施缺乏，难以满足大众旅游需要；产品同质化、同业态竞争现象普遍；经营管理和服务不规范，从业人员培训不足，难以达到基本的服务标准；产业化程度低，组织化程度低，难以形成市场分工和产业链条等等。

提高乡村旅游业分类引导与组织化发展程度，是当前一项重要工作：一是要提高对乡村旅游业战略地位的认识，将其作为解决“三农”问题的战略举措加以定位。二是要建立推进乡村旅游业发展的体制机制。国家重点研究政策意见，制定发展纲要；省级负责探索发展，谋划推动；市级负责指导推进；县镇（乡村）负责落实发展。要加强组织领导，明确主要负责部门，形成工作合力。发挥好互助组织、合作社、相关协会和龙头企业作用，保障农民利益。三是要主导乡村旅游业规划和产业布局。统筹城镇化和乡村旅游业的发展。四是要注意引导整合资源，要加大投入，加快农村基础设施和公共服务设施的建设，发挥典型示范带动效应。五是要加强政策扶持，完善土地、财税、金融支持政策，紧紧依靠“三农”发展乡村旅游业。六是要着力做好宣传促销、人才培训、市场监管等工作，尽早建立健全乡村旅游标准化管理体系，不断提高乡村旅游业水平。

记者：旅游资源是发展旅游业的基础，要保持旅游业可持续发展，就必须做好旅游资源的保护工作。《旅游法》规定，“对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用，必须严格遵守有关法律、法规的规定，维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性”。请问，如何促进对旅游资源的保护与开发利用？

吴文学：加强旅游资源的保护与合理利用，对于促进旅游业持续健康发展具有重要意义，是贯彻落实科学发展观的本质要求，是加快转变旅游业经济增长方式、实现可持续发展的必然趋势，也是我们共同追求的目标和努力方向：

一要加强法制建设。旅游资源开发要尊重资源保护的原则与客观规律，遵守国家相关法律法规。国家旅游局要继续协调推动有关部门，共同开展旅游资源保护与利用专项法规或文件的制定工作，使旅游资源保护的规定真正落到实处。

二要强化规划管理。《旅游法》明确将“旅游资源保护和利用的要求和措施”作为旅游发展规划的强制性内容，同时《旅游法》指出，地方政府可以编制重点旅游资源开发利用的专项规划。科学编制和实施规划，是加强旅游资源保护与利用的有效手段和途径。要进一步加大对规划编制的技术指导，加强对规划编制实施的监督核查，充分发挥规划对旅游资源保护和合理利用的指导与规范作用。

三要坚持标准引导。国家旅游局一贯重视通过标准化引导手段，推进旅游资源的保护与合理利用。在《旅游景区质量等级的划分与评定》国家标准中，倡导A级旅游景区应从门票收入中拿出一定比例用于旅游资源的保护，资源作为旅游景区赖以生存的基础，景区也愿意这样做；在《旅游资源分类、调查与评价》国家标准中，对旅游资源普查与评价方法做出引导；在《国家生态旅游示范区建设与运营规范》国家标准中，强调旅游资源与环境保护。今后，国家旅游局还将继续在相关标准的制修订中强化旅游资源保护的相关内容，同时，也将根据需要制定有关旅游资源的专门标准，充分发挥标准引导作用。

四要推动部门协作。要进一步加强与国家相关资源管理部门合作，通过签署协议、联合调研、制定各类型旅游资源保护与合理利用的指导意见与示范标准等方式，共同推动旅游资源保护与合理利用。如与农业部推动乡村旅游的发展，与文化部继续推进非物质文化遗产保护，与文物局推进文物旅游，与林业局推进森林旅游，与海洋局推进海洋海岛旅游，与环保部门推进生态旅游，与金融部门推动对资源保护的投入等。（观昕 据《中国旅游报》相关报道）