农村集体资产改革松江样本：三合一固化农民利益
2012-07-18 来源：第一财经日报 点击数：1319
[ 松江区开展农村集体资产改革，并将之具体量化到每一个农民的份额上，并不是一分了之。在盛亚飞看来，是通过农村集体资产产权制度改革，使农村集体资产产权明晰，使农村集体资产的经营实现制度化、规范化管理 ]
家住上海市松江区梅家浜的蒋金龙，离开农村进城工作已有20多年了，令他无论如何没有想到的是，已经退休的他，如今能够拿到《社员证》，并且在农村集体经济组织中拥有一定份额的股份。
去年，包括蒋金龙在内的全家7口人，共分到红利10130元，松江区更多的农民，也和蒋金龙一样享受到了这一红利，而这正是上海市松江区推行的农村集体资产改革的题中要义，让农民从集体资产中得到更多实惠。
《财经日报》记者获悉，相比于以往“三级所有、队为基础”的农村集体经济基本特征，松江区正在将队、村、镇三级所有的农村集体资产改革为镇一级资产，并通过可继承股权的方式，固化农民分红，以切实保障农民利益。
尽管此前，在全国其他地方也出现过农村集体资产改革的尝试，但都没有跳出队、村、镇三级模式的窠臼。此次上海市松江区将农村集体资产清盘家底，量化到人，规范运作，最终实现发展壮大，通过股权的方式量化到人，“三合一”至镇集体经济联合社，尚是全国首例。
松江区委书记盛亚飞接受本报记者采访时表示，这是真正为农民谋利益。他所指的农民，不仅是仍从事农业生产的农民，同时也包括已市民化的农民。
“尽管松江一些农村地区已进入城市化状态，农村集体资产在一个相当长时期还是客观存在，市民化了的农民对集体经济依然有一定的依赖性。”盛亚飞说。
三级所有改为一级所有
“三级所有，队为基础”是农村集体经济的基本特征。与全国各地一般都将农村集体资产改革放在村一级层面不同的是，松江区的改革选择了镇一级所有。
2012年7月12日，正在参加市委全会的盛亚飞，利用会议休息时间，对本报记者表示，2009年开始的松江区农村集体资产改革之所以选择了镇一级所有，主要是因为：简化层级一是符合集体经济内部统筹的需要；二是有利于减少集体经济日常运行成本；三是客观上近20年来许多生产队或村由于耕地大部分被征用而已经撤村撤队。
城市化进程的不断推进，使不少昔日的农田转变性质，成为经营性用地。这部分农用地转让后，村、队所得部分都以现金形式兑现给了农民，剩余部分仍留在镇级农民集体经济组织，这是街镇农民集体资产的重要组成部分：
从法理上来说，农用地转用后所获得的收益，应由该区域内的全体农民共享；街镇一级政府组织管理规范有序，行政管理范围适度合理，有利于加强对集体资产经营管理和收益分配的组织和领导；有利于改变村级集体资产分散经营、盲目竞争的状况；也有利于加强区域统筹发展和利益平衡。
今年5月11日，在松江区召开的农村集体资产产权制度改革推进会议上，盛亚飞重申，在乡镇一级进行农村集体资产改革，能更好地在农民内部进行统筹，也更能体现公平。
松江区的具体做法是：以街镇为基础，在逐步完成撤村撤队工作后，建立镇级农民集体经济联合社，让本地农民成为联合社成员，充分享有集体资产经营管理权和收益分配权。
镇级农民集体经济联合社作为独立的法人，负责农村集体资产经营管理和收益分配，在经营管理过程中，重点做好以土地为主要载体的农民集体不动产资源的开发利用。
对此，松江区农委主任封坚强这样诠释：乡镇集体资产是农村集体资产的主体，尤其在松江区，乡镇一级的集体资产占到松江农村集体资产总额的82.7%。必须从整个集体资产改革着手，明晰其产权、规范其管理、促进其发展。
封坚强认为，以镇为单位实施改革，有利于理顺集体资产股权属性及投资主体关系。他介绍说，新桥镇从2004年开始逐步推进撤制村队、处置集体资产的工作，建立居民委员会。到2010年8月底，全镇分三批全面完成了撤制村队建社区工作，共撤销6个行政村、151个生产队，建立了11个居民委员会。
在撤制村队过程中，新桥镇经济联合总公司以货币方式支付农民土地补偿费4.01亿元，经审计评估后，新桥经济联合总公司和资产经营公司以货币资金4.68亿元收购村队集体净资产。
目前，松江区14个涉农镇和街道，已有4个街镇完成农村集体经济组织改革，成立了镇级集体经济联合社；其他9个镇完成了成员身份界定和农龄统计工作，6个镇完成了镇、村二级资产评估工作；车墩、石湖荡、叶榭和泖港等镇，完成了社员代表选举，开始着手镇级集体经济联合社筹备工作。
集体资产明晰到人
从理论上来说，农村集体资产的主人是农民。但是作为主人的农民，对自己的资产只是虚拟的拥有，要想成为这些资产的真正拥有者，只是一个美丽的传说。
松江区农委副主任姚水平对此深有感触，他说，松江15个街镇，除岳阳街道没有农村外，都有农村集体资产。农村集体资产(包括土地、林地、水面、机械设备、建筑物、道路桥梁、农村水利设施，以及有价证券等资产)虽为全体村民所有，但长期以来，集体资产所有者主体虚置，村民对集体资产没有实际的处置权、经营管理权和收益分配权，无法对其进行正常的监管。
随着撤村撤队及人口的频繁导入迁出，集体资产权益主体越发模糊，具体到村民个人拥有多少权益，似乎谁都说不清楚。
姚水平说，近年来，松江集体资产不断增值壮大。截至去年底，松江区各街镇、村、队三级集体账面总资产263.4亿元。
但集体资产的产权不明晰、管理不规范、制度不健全等问题依旧存在。
从2006年以来，盛亚飞就不遗余力地推进农村集体资产改革，他在不同的场合多次强调，推进集体资产产权制度改革，将农村集体资产产权100%明晰给农民，首先需要解决资产权益归属问题，并将之量化到每一个农民。
封坚强介绍，松江区在实施这项工作时，步是：锁定农龄和明晰资产产权。
松江区对1956年成立农业合作社至2010年12月31日，这一时期，户口在农村，在册、在队的人员，按照农龄进行量化。
在股权设置上，松江区以土地和农龄(集体经济组织成员参加劳动的时间)为依据。为保证公平、公正、公开，在量化股权时，不设立增配股，不设集体股。量化后及时向农民发放《社员证》(份额证书)，作为参与管理决策、享有收益分配的凭证。
凡已转编或今后转编(公务员、事业编制人员)的社员，不享受土地份额，只享受农龄及干龄份额。
松江区农村集体资产改革工作中尤为关键的一环是，撤制村队集体资产处置方案要提交集体经济组织成员大会民主讨论，经三分之二集体经济组织成员通过后方可实施。
亮点是，上述股份将来可以继承。
规范化的经营方式
松江区开展农村集体资产改革，并将之具体量化到每一个农民的份额上，并不是一分了之。在盛亚飞看来，是通过农村集体资产产权制度改革，使农村集体资产产权明晰，使农村集体资产的经营实现制度化、规范化管理；使广大农民真正拥有对农村集体资产的所有权、知情权、管理权和收益权。
叶榭镇党委书记顾根华在接受记者采访时说， 松江区在农村集体资产明晰产权后，通过成立镇级集体经济联合社的形式，对这些资产实行代理人式的经营管理，从而不断完善集体资产经管管理的制度建设，资产整合和再投入管理。
中山地区农民集体资产联合社是松江区农村集体资产改革的试点单位，也是上海市家名称中含街镇一级且登记为企业法人的农民合作联社，现有社员15045人，总份额数470968份(中山地区原农民全部受益)，人均份额31.1份。
联合社的成立，明晰了投资主体为农民集体资产，明确了集体资产的管理权、经营权、处置权和收益权，为确保街道农民集体资产保值增值奠定基础。2011年，联合社每份份额分配现金20元，总计分了941万元。
联合社每年至少要召开1～2次理事会，审议上一年投资执行情况和下一年计划。盛亚飞强调，这不是形式，而是程序，这种程序会促使经营者更加规范地投资，保证农村集体资产经营收益向全体社员“分红”。
新桥镇农村集体经济联合社2010年和2011年连续两年进行了资产收益分配，年每份份额分配现金16元，共分了2775万元；第二年每份份额分配现金17元，分了2949万元。
封坚强认为，分红有好处，让农民不仅拿到了《社员证》，也分到了真金白银，他们会更加关注集体资产的保值增值。
松江区农村集体资产改革后成立的农民集体经济联合社有一个约定俗称的投资原则，即镇级农村集体资产的投资方向，主要是不动产领域。也就是现阶段只做地主，不当资本家，坚决不搞市场竞争性、风险性投资经营。
新桥镇农村集体经济联合社的《章程》明文规定，镇级农村集体资产的投资方向主要是不动产领域。新桥镇农村集体经济联合社下属的资产经营公司拥有标准厂房47.4万平方米，出租面积46.4万平方米；拥有外来人口居住中心12.83万平方米，出租11.6万平方米；土地可租赁面积4186.4亩。
2011年，镇资产公司所属租赁企业实现工业总产值32亿元，同比增长18.5%；工业利润2.2亿元，同比增长22.2%；国内生产总值7.8亿元，同比增长20%。资产公司实现租赁收入1.35亿元，同比增长61.5%；实现利润3100万元(不包括漕河泾分利)，同比增长371%。
近年来，该联合社通过对租赁价格和租赁企业的不断调整，使租赁企业的质量得到有效提高。镇资产公司为世格流体(上海)公司“量身定建”了厂房，留住这家举棋不定的优质企业，该企业年税收收入超过1亿元，同比增加租赁收入500万元。
在建立漕河泾开发区松江发展公司中，新桥镇集体资产经营公司出资4000万元(占注册资本的40%)与漕河泾开发区共同成立上海漕河泾开发区松江高科技园区发展有限公司，对漕河泾在新桥的园区进行开发和招商。
几年来， 该公司共收到投资分红8600万元，其中：现金分红1000万元，分红转增资本7600万元。至2011年底，所持松江区高科技园40%股份资本为13638万元，比原投资额增长340%。
截至2011年底，漕河泾园区已开发220亩土地，建筑面积24万平方米，正在开发面积200亩，建筑面积30万平方米，累计注册企业196户，实现产值22亿元，平均每亩贡献产值1000万元，是上海市目前地均产值的3倍。实现净利润8843万元，税收1.759亿元。
盛亚飞告诉本报记者，积极发展资源开发型经济，能将农村集体拥有的各类发展资源和潜在优势转变为现实的增收能力，而充分利用本地区优势，将厂房改建成商务用房，发展仓储、商店、饭店、旅馆或资产出租，将增加集体经济组织收入，是现阶段松江区农村集体经济联合社的主要经营方向。
一级模式与两级模式并存
以黄浦江为界，松江区分为浦南地区和浦北地区。由于受地理环境的制约，浦南以农业为主；浦北以工业为主，农村集体资产占全区农村集体资产的85.7%。
盛亚飞透露，松江区的农村集体资产改革主要有两种模式，即：城镇化地区，成立一级(镇或街道的)农村集体经济组织，名称为“镇农村集体经济联合社”；农业、涉农地区成立两级农村集体经济组织：一是村级集体经济合作社，二是镇级的农村经济联合社。村级集体经济合作社的集体资产，统一委托镇级资产经营管理公司经营和管理。
新浜镇党委书记浦全林在接受本报记者采访时说，新浜镇属于浦南农业地区，集体资产总量少，镇、村、队三级集体资产存留相对完整，由于受城市化影响较少、近期内不可能大规模撤村撤队，我们在研究制定全镇集体资产改革发展路径和方案时，先明晰产权和界定人员，统筹协调各项工作有序改革发展，成立镇农村集体经济联合社。
在谈到农村集体资产具体改革路径时，封坚强透露，一是全面撤制村队的地区，实行镇级资产统一管理。已全部完成撤村、撤队的地区，由镇对村、队级资产进行收购，实行一级管理。建立镇级农民(农村)集体资产联合社，以“份额”形式将镇级集体资产收益分配权量化到每个成员。
二是尚未撤制村队的地区，实行镇、村级资产同步明晰产权，纳入镇级统一管理。未整建制撤村、撤队的地区，对镇级集体资产和村队级集体资产分别明晰产权，逐步建立镇级农民(农村)集体资产联合社，由镇级运行平台实行统一管理。
盛亚飞表示，到“十二五”期末，基本实现农村集体资产管理工作“组织体系化、产权明晰化、管理信息化、制度规范化、监督多元化”。实现本行政区域内的集体经济组织所有成员(农民)成为联合社社员，充分享有集体资产经营管理权和收益分配权的目标。