市场经济条件下风景资源管理体制的发展与思考
2011-01-28 来源：中国旅游营销网 点击数：2255
我国旅游业起步较晚，起点较低，改革开放前以外事接待为主，只具备产业雏形，不完全属于产业范畴。1978年之后，我国旅游业借改革开放之力，20年来持续快速发展，已成为我国国民经济中的重要产业和国际旅游大舞台上异常活跃、极富生命力的新生力量。
一、风景区管理体制现状及反思。
从本质上讲，风景名胜区管理体制的核心问题就是如何在风景名胜区内部不同利益主体之间和地方政府—中央政府之间建立合理的分权和利益责任机制。目前，各地方政府风景名胜区管理机构力量相对薄弱，部分地方政府建设部门由于受当地各种因素的干预和影响，几乎放弃了对本地区风景名胜区的管理职能。风景区管理体制现状导致风景区行政管理缺位和越位的现象还较突出。
（一）多头管理，政出多门。目前，我国各种各样的旅游景区，都有着自己不同的管理部门。如负责申报世界文化与自然遗产的建设部和国家文物局，前者管理属于自然景观的国家级风景名胜区，属人文景观的则归文物局。此外，国家森林公园归林业部门管理，自然保护区归环保部门管理。应当承认，这些不同的主管部门，在旅游景区的保护和开发方面，都发挥了重要的作用。但同样不能否认的是，在市场经济条件下，这种“多头”管理体制，对旅游业发展制约也越来越明显。不同类型的旅游资源及产权归属不同，使得旅游、文物、城建、园林和宗教等部门在旅游业发展中仍然难以统一协调，旅游业的宏观管理体制仍然处于混乱之中，制约着旅游业整体功能的发挥。不同的主管部门负责不同旅游资源的规划，从一定程度上影响了旅游资源的统一规划和保护开发，也不利于同一区域内旅游资源的整合和管理资源的优化配置。
（二）政府直接管理和授权管理并存。据调查了解，目前除了少数管理机构虚设和缺失的外，风景区管理机构主要有政府和经政府授权的事业单位两大类，这两大类型的管理模式中存在着“法律地位和高效率管理”不能两全的冲突:设立政府管理，执法地位明确，能调动多种行政管理手段，缺点是“完全等同于一般的地方政府，设置了大量与景区无关的机构和人员，景区政府社会职能过多，财政负担沉重，存在景区管理职业被逐渐冲淡的倾向”。设立政府授权下的事业单位，优点是“机构相对精简，工作重点突出，景区管理的专业和技术特色相对较强”，人员编制精干，财政负担较轻；缺点是没有必要的执法地位和手段，需要依靠和协调其他相关职能部门共同管理，从一定程度影响了风景区综合管理的效果，执法效率及力度受到削弱。
（三）企业代管，政企不分。目前，采用企业化运作，导致“政事不分、政企不分”的问题比较突出，某些风景区的管理机构既是管理者又是经营者，企业权力过大的现象对国家的风景名胜区的文化和自然资源的保护造成了很大的威胁，管理的公正性受到质疑，客观上削弱了其应有的政府管理职能。近来，企业“买”国家名胜景区的新闻频频爆出。继桂林阳朔出售山水经营权给新希望集团遭质疑之后，武当山的变相转让又演绎了操作上更具隐蔽性的新版本景区出让。此前，建设部还特别针对四川省出现的风景名胜区出让、转让经营权一事，称风景名胜区是国家极其珍贵的不可再生的自然和文化资源，任何形式的出让或转让（包括变相以经营权为名义的出让、转让）与我国现行的法律法规不符。这意味着，风景名胜区管理机构必须实行政企分开，管理机构的职责是保护资源，执行规划，不得将景区规划管理和监督的责任交由企业承担。
实践表明，国家级风景名胜区一定要设立独立的政府管理机构，国家级风景名胜区政府管理机构不能是事业单位，更不能是企业单位，否则国家有关风景名胜区的有关政策和法律就形同虚设。
二、在市场经济条件下风景区管理体制与经营模式的发展与创新。
由于历史原因和风景名胜区的等级差异、内部构成和地理特征上的多样化，使得风景区资源建立统一的管理体制变得艰难。但是，在市场经济条件下，政府部门应采取最大的努力，进一步理顺风景资源的管理体制与发展模式，特别是政府部门、风景资源管理部门和旅游企业实体之间的关系。
（一）转变政府职能，实施在市场作用基础之上的“政府主导型”发展战略。
中国目前处在一个市场经济初期发育阶段，不健全的法制与不成熟的市场并存，使得单纯的市场机制无法把资源有效配置到的状态。在这种历史条件下，政府有必要根据行业发展情形制定竞争规则又要施以强有力的手段来监督这些规则的贯彻落实。但是，政府介入并不是要由政府完全替代市场，代替企业经营管理行为，政府的管理职能主要应体现在旅游政策的制订上，而不是日常事物的管理上。现阶段，由于我国政府对旅游经济建设的大量介入，各地政府往往只考虑本行政辖区内的经济利益，较少顾及其他地区及全国旅游整体利益，在市场经济条件下，单纯的以行政区域进行旅游经济管理，过于强烈的行政干预与市场机制是矛盾的，必然造成产业的重复建设和旅游资源的合理配置。随着旅游市场的发育成熟，旅游微观行为应让旅游市场供求双方自主抉择、自行调节，政府不适宜过多当“保姆”。在此情况下，更需要政府进一步转变职能，实施在市场作用基础之上的“政府主导型”发展战略，加强宏观管理与调控。包括制定和执行风景区宏观调控政策，提供基础设施服务，为微观经济主体创造良好的经济发展环境；培育市场体系、监督市场运行，维护平等竞争的市场秩序和旅游消费者权益。在方法上，行政管理需要以经济办法为主，辅之以必要的法律手段和行政手段。
（二）进一步理顺风景资源管理体制，实现管理职能和区域旅游资源的优化整合。
这里所说的风景是指可供游客游览观赏的资源总称。在全国范围来看，一处较好的具有开发价值的旅游资源往往分属于不同的所有者和主管部门。换句话说，风景是被分割的风景。当风景资源需要转化为旅游资源即被用于旅游开发建设的时候，这种分割便会造成思想不统一、管理不统一、体制不统一。由于风景区的综合性很强，风景区管理也具有综合管理的性质，因此需要探索体制创新，实现管理职能和区域旅游资源的优化整合。一方面需要各个综合管理部门的支持配合，更重要的是风景区需要相应的综合管理手段，尤其是在市场整顿、交通治安和保护建设方面，有必要建立一个统一的、高层次的、高效率的风景区管理机构，解决跨行业、跨职能的旅游管理问题，进一步步提高风景区行政执法效率和效果，有效解决风景区管理部门在风景名胜区管理工作上力不从心的局面；另一方面，对于区域性风景旅游资源的管理，可充分发挥行业管理规范优势和经验，整合一定区域内的风景旅游资源，成立区域性或地域性旅游景区管理部门，实行统一规划和管理，实现区域旅游资源的优化整合和管理资源的优化配置。
广州市有着丰富的风景旅游资源，由于历史原因，体制不一，发展不平衡。为便于统一调配，切实加强风景旅游资源保护和管理的力度，有必要建立一个统一的综合性风景区管理机构，实行统一的综合管理与行政执法的职能。使目前自然生态资源和保护用地惨遭破坏、蚕食的现象尽早得以遏制。目前，不少国家级风景区（如黄山、武夷山、九华山、张家界、丹霞山等）均成立了具有政府职能的管委会或管理局，由政府直接授权管理部门，对本辖区内的土地、规划、建设、文物、旅游、交通、治安、工商、综合执法等行使政府职能，实行有效的统一管理，并取得了显著成效。
（三）积极引进市场运作机制，实现政府主导和市场导向相结合。
目前，我国旅游经济发展已由初期的自然增长和机缘性增长进入客源竞争性增长的买方市场阶段，迫切需要我们在市场定位、推动经营机制改革、市场开拓和加强市场监管等方面寻求新的突破。长期以来，由于风景区管理体制复杂、政出多门的宏观管理格局，加之普遍存在的区位制约、交通等基础设施薄弱、资金投入不足和人才溃缺，使得在其经营发展中，专业化经营水平低，市场经济适应性差，可持续发展的后劲不足，难以适应社会主义市场经济的要求，满足旅游产业和地方经济社会发展的需求。以上问题的核心在于风景区资源经营管理的市场化程度不高。解决风景资源经营和发展的首要任务是在理顺体制的基础上，进一步完善适应市场的新机制，建立符合市场经济要求、有利于其长远发展的经营模式，真正实现风景区所有权和经营权的分离，积极推进风景区事业单位改革，逐步实现旅游业投资主体的多元化，充分调动经营者自我发展的积极性，实现风景区建设、保护和经营的有机结合，协调发展。
实施市场化运作，有利于增强资源保护的能力。黄山旅游股份公司成立后，黄山原来一年的保护费200万，“黄山旅游”上市之后一年投入的保护费2500万。
三、白云山风景区管理体制沿革与发展现状。
白云山风景区位于广州市中心北部，占地20.98平方公里，主峰“摩星岭”，海拔382米。作为广州“市肺”，白云山风景区是“云山珠水”的重要标志，也是广州市打造山水城市总体构架的重要组成部分。在浩大的广州城中拥有一座面积相当于一个澳门特区大的风景区，既是一个天然的固体水库和空气调节器，也是一道抵御自然灾害的天然屏障。这在全国乃至世界上经济发达的大城市中是少有的，是大自然赐予广州人民的一笔巨大的和宝贵的财富。白云山风景区作为目前广州市一家国家重点风景名胜区，其发展沿革和现状从一定程度影射了我国风景区管理体制和发展现状。
（一）机构建立历史沿革及职能设置情况。
白云山风景名胜区属自然风景区，自古以为就是人们的游览胜地。解放后，由国立中山大学林业系管辖。1958年，经广州市人民政府批准成立广州市白云山建设管理处（对内称管理室），隶属广州市园林局管辖。1996年1月22日经广州市机构编制委员会批准成立广州市白云山风景名胜区管理局，归口市市政管理局、市园林局管理。2001年广州市市直机关机构改革中，广州市机构编制委员会再次明确，广州市白云山风景名胜区管理局为市副局级事业单位，由市市政园林局管理，负责白云山风景名胜区的管理和行政执法工作。管理局机关内设办公室、山林绿化处、规划建设处、旅游业务处、计划财务处、保卫处、武装部（合署办公）、政治处（纪委办公室、监察室与其合署办公）等7个职能处室。现实有在编干部42名。
白云山风景名胜区管理局下属9个副处级事业单位和1个经营企业，包括了事业单位的所有经营模式：既有财政全额拨款的单位（荷依岭游览区管理处、护林工作站、局机关服务中心）；也有财政部分核拨的单位（飞鹅岭管理处、麓湖管理处）；还有完全自收自支的事业单位（鸣春谷管理处、三台岭管理处、摩星岭管理处、明珠楼管理处）；还包括自主经营自负营亏的企业（游览服务中心、园林绿化工程部）。
（二）白云山风景名胜区保护、建设现状和面临的发展问题。
为更好地发展白云山完整的森林生态系统及为市民提供休闲游览的功能作用，广州市第十届人大第二十次会议于1995年10月20日审议通过的《广州市白云山风景名胜区保护条例》，经广东省第八届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准，1996年3月1日起施行，使白云山的建设和保护有了法律的依据，管理纳入法治的正轨。理顺管理关系和体制创新对于促进风景区的发展至关重要。自96年成立白云山风景名胜区管理局和颁布《广州市白云山风景名胜区保护条例》以来，在法律规定和市政府授权的范围内，给予了白云山风景区在护林守土、护山建山方面的独立行政权利，充分发挥了职能部门的积极性和创造性。白云山管理局在随后几年中积极履行职责，协调各方关系，积极推进白云山风景区的建设和保护工作，实现了景区保护建设和管理上质的飞跃，先后获得了全国风景名胜区先进单位、国家首批4A级景区、第四批国家重点风景名胜区和2003年国家级风景名胜区综合整治工作先进单位等荣誉称号，并于2001年通过ISO9001、ISO14001环境质量管理体系双认证，风景区深受广大游客欢迎，风景区旅游事业稳步发展。据统计，2001年的进园人数为1200多万人次，2002年为1700万人次，2003年突破2000万人次，2004年进园人数达到了2200多万人次，是1991年97万人次的22.6倍。看到这些成绩取得的同时，我们也清醒地认识到白云山风景名胜区所面临的一些不利于可持续发展和与时俱进的问题。
1、驻山单位、违章建设和历史遗留问题长期困扰风景区深入发展。随着城市经济发展与城区扩展和白云山风景区建设的不断深入，同时也出现了一些与风景区建设和发展极不相协调的情况：驻山单位扩建、房地产开发项目以及周边村镇违法建设（如“集资房”）等各种建设开发行为对白云山自然林区侵占蚕食现象日趋严重，导致白云山山体日渐缩小，林地被侵占，景观被破坏。据不完全统计，在白云山风景区内，驻山单位由文革前的46个，占地400公顷，发展到现在259个，占地面积达1059.5公顷，占风景区总面积的33.14％。其中驻山部队达49个，占地362.41公顷，为驻山单位用地的三分之一。目前，风景区内非白云山产权用地（包括村镇用地、历史用地、部队用地、征地未建用地、征地在建用地和大专院校用地）就达到了351宗，风景区包括“特别保护区”和“外围保护带”，总面积共3198.24公顷，但真正属于白云山风景区产权面积的仅为2087.70公顷，占总面积三分之二不到。此外，由于历史原因，风景区内自然资源还存在所有权和使用权的分离的现象（如核心景区内的黄婆洞水库，其产权为白云山所有，但其使用权为当地两个农民集体所有），给白云山的建设、保护和管理带来了较大的难度和隐患，成为白云山旅游事业深入发展的障碍。作为广州市的国家级重点风景名胜区，如何进一步有效地加强执法和保护的力度，已成为风景区保护和可持续发展工作面临的一项迫切任务。
2、“政出多门，多头管理”的管理体制，从一定程度制约白云山管理局的综合执法力度。管理体制是一直困扰我国风景区建设和发展的问题，在我国，相当一步分风景区长期存在“政出多门，各行其是”的现象，严重阻碍了风景区的建设和管理工作的深入开展，制约着风景区水平的提高。1996年，在《白云山保护条例》颁布实施的同时，为加强风景区管理力度，成立了白云山风景名胜区管理局，组建了白云山公安分局及白云山城监中队，对白云山风景区的保护和建设起到了一定的积极作用。但由于三个职能部门（白云山管理局、白云山城监中队及白云山公安分局）分属不同的上级主管部门，白云山管理局没有相应的执法权，导致在开展工作和执法过程中存在一定的困难或脱节的现象，给风景区的管理工作在统一指挥、及时沟通、操作环节和违章处罚的效率和效果上都带来了一定的影响，尤其在开挖土地、违法建设等问题上更为突出。1996年成立管理局以来，虽然对风景区的建设和发展起到一定的积极作用，但由于没有相应的、独立的执法权，对建设过程中出现的问题却是束手无策，有心无力。
为便于统一调配，切实加强风景区保护和管理的力度，有必要建立一个统一的综合性管理机构，按《白云山保护条例》要求，统一行使白云山风景区综合管理与行政执法的职能，有效地做好风景区的综合治理和管理工作。
2005年是中国旅游年，也是广州市城市管理年，风景区将按照《景区保护条例》所确定的发展原则和树立科学发展观的要求，认真落实市领导“三个精心”的指示精神。根据市政园林局党委的统一部署，结合风景区工作实际，紧紧围绕“生态环境要严格保护、景区建设要合理开发、文化名胜要努力发掘、文明服务要以人为本、工作秩序要严谨规范、安全防火要措施到位、加强培训要提高素质、执政基础要切实打牢”这八个方面，继续深化国家级重点风景区的综合整治工作，不断完善景区的各项基础设施，稳步推进事业单位的人事制度改进，抓住机遇，开拓创新，努力提高景区的三个效益，不断开创各项工作的新局面。
四、广州市风景旅游资源管理与发展展望。
当前，我国风景名胜区事业进入一个非常重要的发展时期，随着广东省创建“文化大省”，广州市创建国际大都市的不断发展，风景名胜区资源在保护和改善生态环境、发展旅游经济、满足人们物质文化生活需求等方面的作用引起了越来越广泛的重视。但是，目前广州市尚未形成统一的风景区主管部门或行业协会，使得这些风景名胜区出现划地为界，各自为政的现象，在很大程度上限制了全市风景名胜区的可持续健康发展和生态资源的合理保护和利用，这不利于广州市城市管理职能的发挥和风景名胜资源的有效整合。
为了更好地发挥广州市政府的职能作用，加强对广州市范围内风景名胜资源的保护、整合、建设和利用，建议依法设立广州市风景旅游资源行政管理部门，全面负责广州市范围内风景名胜资源，如白云山、帽封山、莲花山等的保护和管理。从根本上解决当前风景名胜区管理政出多门，职能交叉、管理资源浪费等现象，在广州市不同风景区主体之间，以及与政府之间建立合理的分权和利益责任机制。切实使风景名胜区的管理顺应广州市经济社会发展的需要和城市建设的步代。
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